День бюрократа

Издав в январе 1722 года Табель о рангах всех чинов воинских, штатских и придворных, Петр I рассчитывал воплотить в жизнь свою главную модернизаторскую мечту — превратить Россию в строго механистичное «регулярное» государство. Винтиками государственного механизма призваны были стать чиновники, на которых возложили функцию сцепки между царской волей и общественной жизнью. Но вместо регулярной работы бюрократическая вертикаль немедленно начала давать регулярные сбои. Почему же провалилась последняя реформа Петра, сделанная по передовым европейским образцам?

В старой, допетровской России бюрократия пребывала в зачаточном состоянии, подобно большинству европейских стран, где вертикаль исполнительной власти только-только начинала отстраиваться. Общее число чиновников накануне петровских реформ едва превышало 5 тыс. человек, то есть примерно один госслужащий на 2250 жителей страны (для сравнения: во Франции в конце XVIII века это соотношение составляло 1 к 390). Тем не менее современники жаловались на «почти бесчисленное количество» приказных людей.

Между тем на самом деле проблема была, по-видимому, в другом. Если столичные чиновники получали, по словам иностранных путешественников, «щедрое жалованье», а значит, могли худо-бедно сосредоточиться на своих непосредственных обязанностях, то их коллегам по цеху на местах вполне официально предлагалось «кормиться от дел». Тем самым была фактически узаконена коррупция, а вместе с ней и всеобщая нелюбовь к хорошо устроившемуся чиновничеству.

Распространение взяточничества беспокоило подданных, а высшую власть тревожила другая старомосковская традиция — местничество, когда высшие должности при дворе и даже в войске раздавались не по заслугам человека, а в соответствии с его происхождением и родственными связями. Когда-то местническая система управления стала относительно разумным компромиссом между интересами не слишком сильных царей и влиятельной родовитой знати, но в итоге она превратилась в препятствие для развития государства. В конце концов еще в юности Петра местничество было отменено как пережиток прошлого, но поскольку никакой другой системы вместо него придумано не было, назначение высших должностных лиц стало исключительной прерогативой царя, который мог не обращать внимания ни на происхождение человека, ни на былые заслуги его предков. Так, с самого начала правления Петра в его ближайшем окружении находились люди — такие как Меншиков, Шафиров, Ягужинский, — далекие от знатного происхождения.

Но несколько даровитых фаворитов, к тому же далеко не свободных от традиционного российского мздоимства, не могли решить проблему общей некомпетентности управления страной. И вот после победы над шведами в Северной войне, провозглашения России империей и вхождения ее в элитный клуб великих держав Петр решился на радикальную, как показалось современникам, перестройку.

Лестница в дворянство

Табель о рангах, которая во многом была заимствована из расписания чинов Франции, Пруссии и Швеции, приводила в систему и унифицировала все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: военной, гражданской, придворной — от прапорщика и коллежского регистратора до фельдмаршала и канцлера.

Табель обязывала всех служить и объявляла службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения. «Мы для того никому никакого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характера не получат», — говорил Петр. Табель устанавливала зависимость общественного положения человека от места в служебной иерархии, а оно, в свою очередь, в идеале должно было определяться заслугами человека перед царем и отечеством. «Кто выше своего ранга будет себе почести требовать, или сам место возьмет выше данного ему ранга; тому за каждый случай платить штраф два месяца жалованья», — грозил законодатель.

Все 14 рангов, составляющих Табель о рангах, являлись ступенями служебной иерархии, по которым при надлежащем рвении и способностях мог продвинуться чиновник в любой отрасли госслужбы. Важное значение имело и то, что определенные ступени этой бюрократической лестницы открывали доступ в ряды дворянства людям так называемых «подлых» сословий. Так, получившие первый офицерский чин или 8-й ранг по гражданской иерархии, то есть чин коллежского асессора, обретали наследственное дворянство со всеми вытекающими из этого привилегиями. Благодаря этому дворянство перестало быть закрытой кастой.

По подсчетам историка Бориса Миронова, в первой половине XIX века карьера примерно на 31% зависела от образования, на 18% — от социального происхождения, на 12% — от богатства (числа принадлежавших чиновнику крепостных душ) и на 39% — от других факторов: здоровья, национальности, родственных и личных связей, способностей, активности, благоприятного стечения обстоятельств. Как отмечает один из ведущих исследователей петровского времени Николай Павленко, «происходило обюрокрачивание дворянства и одворянивание бюрократии».

Любопытно, что в соответствии с заветной мечтой Петра о создании «регулярного» государства Табель о рангах регулировала не только место каждого чиновника на социальной лестнице, но даже детали его повседневной жизни. Так, первые пять чинов имели право приобретать для мундиров материал не дороже 4 руб. за аршин, а следующие три — уже не дороже 3 руб., остальные — не дороже 2 руб. Впоследствии бюрократический принцип только разрастался, распространяясь на все новые сферы жизни. Так, многие замечательные особняки XVIII века, изящной архитектурой которых мы любуемся по сей день, были построены по утвержденным свыше типовым проектам, соответствовавшим рангу, занимаемому владельцем.

Еще одна характерная особенность табели заключается в том, что военная служба в ней изначально была поставлена выше статской. О многом говорит уже тот факт, что потомственное дворянство, которое получал самый низший офицер 14-го класса, чиновник на гражданской службе приобретал только по достижении 8-го ранга. А в первоначальном проекте табели император даже оставил пустыми места 1-го класса (генерал-фельдмаршал в сухопутных войсках и генерал-адмирал на флоте) в статской службе. Таким образом, создавая бюрократическое, по сути, государство, царь с самого начала поставил его ключевой элемент — самих гражданских чиновников — в довольно невыгодное положение. И тем самым отчасти предопределил дальнейший ход русской истории, разительно отличавшийся от европейской.

Ни числом и ни умением

Слово «бюрократ» в русском языке давно и прочно приобрело негативный оттенок — бумагомарателя и формалиста в лучшем случае, взяточника и коррупционера в худшем. Между тем в начале XX века немецкий социолог Макс Вебер разработал теорию рациональной бюрократии, доказывая, что в Новое время управление в развитых западных странах строится именно на бюрократическом принципе. Что его преимущества — в строгом следовании писаным правилам, «невзирая на лица», в разумном разделении различных государственных функций, в высокой квалификации профессиональных чиновников. Правда, российскую бюрократию Вебер критиковал нещадно, считая одним из главных зол нашей страны. В первую очередь потому, что в отличие от своих западных коллег наши чиновники привыкли жить без всякого гражданского контроля.

Но помимо этого существовали и другие пороки российской бюрократии, многие из которых были, что называется, врожденными. Так, например, вскоре после издания табели выяснилось, что «новой бюрократии» попросту нечем платить: Северная война, создание военно-морского флота, строительство Петербурга — страна была разорена. Невыплата жалованья (и без того нередко ниже прожиточного минимума) стала нормой чиновничьей жизни, особенно в низшем звене, том самом, которое непосредственно контактировало с жителями империи. «А жену и детей чем ему кормить, — задается вопросом современник Петра I, — только по миру ходить, поневоле научат воровать и в мастерстве своем неправду делать».

В итоге преемники великого императора вовсе отменили казенное жалованье и позволили чиновникам жить с «акциденций» — денежных подношений, иными словами, взяток. «Кормление», названное красивым иностранным словом, снова расцвело пышным цветом и вновь было запрещено только 40 лет спустя. И даже после этого все равно продолжало играть важную роль в материальном обеспечении чиновничества. Особенно при матушке-императрице Екатерине II, которая с присущим ей циничным юмором объясняла, что предпочтет оставить старого губернатора, который свое уже наворовал, чем ставить нового, который немедленно пойдет обирать губернию. Все это явно не способствовало формированию у российского чиновничества высокого морального духа и ощущению себя «белой костью» бюрократической империи, как впоследствии будут называть Россию XVIII–XIX веков некоторые историки.

Тем более что и бюрократической империя была с большой долей условности: проблема нехватки чиновников так и не была решена вплоть до падения монархии. В середине XVIII века Россией управляло около 7 тыс. госслужащих, к концу века, после губернской реформы, эта цифра резко выросла, достигнув порядка 40 тыс., еще раз она взлетела при Николае I, достигнув 122 тыс. человек. Но даже тогда на одного чиновника приходилось 480 жителей страны, в то время как, например, в Австрии эта цифра составляла 214 жителей. По подсчетам того же Бориса Миронова, в 1910 году на каждого госслужащего приходилось в России — 161, в Англии — 137, в США — 88, в Германии — 79, и во Франции — 57 человек.

В общем, бюрократизация русской жизни происходила не от того, что чиновников было слишком много, а отчасти как раз наоборот — что слишком мало. Из-за того, что они физически не успевали справляться со своими обязанностями, повсеместной стала волокита. Одновременно государство не слишком заботилось об образовании собственных служащих, в результате чего уровень их компетентности оставлял желать лучшего. Наконец, жили бюрократы низших рангов — а их было подавляющее большинство — так плохо, что один немецкий дипломат, служивший в Петербурге, отмечал: «Отнимите у наших немецких должностных людей три части их оклада, не дав им никакого рода вознаграждения, и увидите, что они будут делать».

Неуклюжий монстр

Российские чиновники среднего и низшего звена пребывали в странном положении: обладая немалой повседневной властью, они при этом зачастую ощущали себя людьми второго сорта. Малообразованные, не слишком профессиональные, они не чувствовали себя ответственными за страну. Если французские чиновники дали идеологию буржуазной революции 1789 года, то их российские коллеги, напротив, были поразительно пассивны и «некреативны». Когда после реформ Александра II в России началось формирование гражданского общества, его главные агенты — публицисты, адвокаты, земские деятели — в массе своей оказались выходцами не из бюрократии, а из других слоев населения.

Петр I хотел использовать бюрократию в качестве инструмента для реализации собственных идей, но оказалось, что у инструмента в какой-то момент начинает появляться собственная воля. В случае отечественного чиновничества — весьма приземленная. И получилось, что императорские решения проходили обязательную чиновничью корректировку, которая порой изменяла их до неузнаваемости.

Первый русский император мечтал о государстве, жизнь в котором регулируется законами, а не произволом. На практике оказалось, что диктатура законов, указов, регламентов — многочисленных, двусмысленных, противоречащих друг другу — ничем не лучше.

Меняя внешний облик, рожденный единожды бюрократический монстр успешно переживал в дальнейшем любые политические потрясения, но уже никогда не выпускал из своих цепких лап подлинную власть. Вряд ли он был всегда злонамерен, но почти всегда катастрофически неэффективен и неуклюж.