Новый федеральный бюджет на трехлетку, проект которого правительство одобрило на прошлой неделе, оказался неприятным для многих, поскольку в нем урезаны расходы по целому ряду направлений. Сделать это властям пришлось после пересмотра прогноза социально-экономического развития РФ в худшую сторону.
Ожидания снизились настолько, что впервые с 1999 года власти запланировали частичную заморозку тарифов естественных монополий — для промпотребителей в 2014 году они останутся прежними. В правительстве от таких жестких мер ждут стимулирующего эффекта и рассчитывают на оптимизацию расходов, создание новых рабочих мест, а также ускорение экономического роста до 3% с 1,8, запланированных в текущем году.
Между тем эксперты не спешат с оптимистичными оценками и сомневаются, что таких вдохновляющих целей удастся достичь с помощью простой экономии. Вместо оптимизации расходов по факту может получиться просто их перенос на будущие годы, побороть инфляцию не удастся, а экономика не захочет разгоняться ввиду сохранения нынешних структурных проблем.
Свежие цифры
Размах урезания расходов в новом бюджете заметно отстает от прогнозируемого сокращения доходов. В новом проекте бюджета-2014 доходы прогнозируются на 459,3 млрд руб. меньше ожидавшихся. Расходы же удалось ужать только на 229,8 млрд. Дефицит бюджета следующего года заложен в 0,5% ВВП, или 373,1 млрд руб. в реальном выражении.
Нефтяная зависимость бюджета при этом расти не будет, однако и уменьшение ее не будет таким существенным, как планировалось. В частности, если в прошлогоднем проекте бюджета предлагалось снижение доли нефтегазовых доходов до 8,5% ВВП в 2014 году, то теперь — лишь до 8,9%. При этом ненефтегазовые доходы составят, по новым расчетам, только 9,6% от ВВП против ранее запланированных 10,5% ВВП.
В 2015 году прогнозируемый объем доходов сократился уже более чем на триллион рублей, при этом прогноз по расходам снизился только на 264,7 млрд — до 15,362 с 15,626 трлн руб. В результате, как ожидается, бюджетный дефицит вырастет до 1% ВВП.
Еще недавно самым расхожим выражением было «расшивка узких мест», то теперь в обиходную речь высоких чиновников входит слово «поджиматься»
Больших доходов от приватизации при этом в бюджет не заложено. Наоборот, прогноз их сократился в разы: до 196,8 млрд руб. с 330,8 в 2014 году и до 158,5 с 595,1 млрд руб. в 2015 году. В 2016 году, как ожидается, продажа госимущества принесет меньше 100 млрд рублей.
Покрывать дефицит планируется прежде всего за счет наращивания госдолга, объем которого к 2016 году планируется увеличить до 14,3% ВВП, что примерно соответствует уровню 2005 года. Правда, тогда больше 70% его объема приходилось на внешние заимствования, а теперь, напротив, планируется около 75% занять внутри страны.
Маневр на полтора триллиона
Судить о происходящем в экономике можно по словам и фразам, которые наиболее популярны у чиновников в тот или иной момент. Если еще недавно самым расхожим, хоть и странноватым выражением было «расшивка узких мест», то теперь в обиходную речь высокопоставленных чиновников входит слово «поджиматься» с легкой руки министра финансов Антона Силуанова.
Это «поджимание» министерств, ведомств и госкорпораций, по расчетам правительства, должно произвести на экономику в 2014 году оздоравливающий эффект. Предполагается, что инфляция снизится на 0,5–1 процентный пункт, экономика, наоборот, ускорится — более чем на один пункт, благодаря оживлению инвестиционной деятельности с учетом дополнительных мер по формированию благоприятных для нее условий.
Надо признать, что члены правительства «начали с себя», объявив сокращение прогнозируемых ранее расходов на 5% для всех министерств и на 2% — в части субсидий учреждениям. Однако собой министры не ограничились. Одобренные правительством меры по сокращению запланированных на будущие годы расходов бюджета включают отказ от индексаций в 2014 году зарплат госслужащим, что позволит сэкономить 100 млрд рублей.
Еще 350 млрд руб. принесет смена вектора пенсионной реформы, в результате чего накопительная часть пенсии «молчунов» будет переведена в солидарную. Вместе с переносом части расходов на оборону на более поздние сроки общий объем перераспределения средств в 2014–2016 годах составит 1,5 трлн руб., заявил Силуанов.
Избыточный оптимизм
Само по себе сокращение расходов хорошо, его можно только приветствовать, сказал «МН» экономист банковской группы ING Дмитрий Полевой, однако назвать новый бюджет реформаторским язык не поворачивается.
«Насколько я понимаю, очень больших изменений в структуре расходов не будет — кардинальных и меняющих всю конструкцию. Все равно сохраняется большая доля военных расходов и социальных трансфертов и снижение расходов на развитие человеческого капитала», — отметил он. Сохраняется и пропорция по региональным и федеральным доходам, бюджеты субъектов сохраняют большую зависимость от федерального.
Кроме того, считают эксперты, прогноз Минэкономразвития слишком оптимистичен, и следовательно, бюджет, сделанный на его основе, не вполне соответствует реалиям.
«Прогноз по росту производительности не оправдан: он не соответствует ни прошлому последних лет, ни наблюдаемым в экономике сейчас тенденциям», — отметил главный экономист АФК «Система» Евгений Надоршин. За последний год, напомнил он, Минэкономразвития дважды понижало прогноз социально-экономического развития. «С высокой долей вероятности прогноз на 2014 год ждет похожая судьба. Я сейчас не вижу никаких оснований для роста ВВП на 3% в следующем году», — заявил он.
Покрывать дефицит планируется прежде всего за счет наращивания госдолга
С аналогичным предостережением выступил на прошлой неделе экс-министр финансов РФ Алексей Кудрин в кулуарах международного дискуссионного клуба «Валдай». При неблагоприятных внешних условиях, сказал он, текущая ситуация в экономике РФ может перерасти в кризис. Чтобы предотвратить это, нужно делать экономику и бизнес-климат понятными для инвесторов, развивать институты, но этого пока не сделано.
Недозамороженные тарифы
В отношении заморозки тарифов, которую на совещании у президента в начале сентября решили было сделать тотальной, приняли половинчатое решение. Оно подразумевает нулевую индексацию тарифов на газ, электроэнергию для промышленных потребителей и грузовые железнодорожные перевозки. В 2015 и 2016 годах тарифы будут расти по 5% в год.
Для населения же в следующем году тарифы решено все-таки повысить: на уровень инфляция минус коэффициент 0,7, то есть примерно на треть ниже, такой же их рост запланирован и на 2015–2016 годы. А это, по словам главы ЦБ Эльвиры Набиуллиной, не позволит достичь целевого показателя инфляции, заложенного в новый прогноз Минэкономразвития, который министерство уже успело пересчитать с учетом сценария полной заморозки тарифов.
Она даже отметила, что если ориентир по инфляции останется прежним, то ЦБ придется ужесточить денежно-кредитную политику, на смягчение которой все еще рассчитывают участники рынка. Повышение тарифов для населения обойдется примерно в 0,5% инфляции к запланированным 4,5%, сказала Набиуллина.
Такое заявление для главы ЦБ скорее инструмент давления на правительство, отметил «МН» Дмитрий Полевой, хотя теперь, после решения повысить тарифы для населения, снижения ставок ждать уже не приходится. Он также отметил, что в результате повышение тарифов для населения окажется даже больше, чем планировалось в предыдущей версии бюджета.
Спасти рядового газовика
Отказаться от заморозки тарифов для населения правительство было вынуждено под напором устрашающих аргументов монополий, на стороне которых выступили также профильные министерства — Минтранс и Минэнерго.
В «Газпроме», например, подсчитали, что заморозка тарифов на газ в 2014–2016 годах обернется снижением инвестпрограммы на 407 млрд руб., а каждые 100 млрд, не вложенные в капзатраты, приводят к сокращению 70 тыс. рабочих мест. В компании РЖД также не преминули предупредить о кратном сокращении инвестпрограммы и многотысячных увольнениях, после чего российский профсоюз железнодорожников направил правительству письмо с просьбой проиндексировать тарифы.
В таких условиях решение даже о частичной заморозке (лишь для промпотребителей) выглядит значительной победой Минфина и Минэкономразвития, выступивших за нее единым фронтом. Удастся ли правительству удержать оборону в последующие годы, вероятно, будет зависеть от того, достигнет ли заморозка заявленных целей и насколько сильно она ударит на деле по реализации существующих планов.
Пока глава Минэкономразвития Алексей Улюкаев уверяет, что все будет хорошо, и удивляется, почему потери РЖД в 77 млрд руб. от заморозки тарифов так сильно беспокоят компанию на фоне общего объема расходов в 1 трлн руб. ежегодно. Кроме того, монополии будут получать выгоды от заморозки тарифов друг друга — РЖД, например, получит более дешевую электроэнергию, указал министр.
Но самым главным подспорьем для госкорпораций, по словам Улюкаева, станет работа, которую предстоит проделать по минимизации цен поставщиков. В этом Минэкономразвития готово помочь и железнодорожникам, и газовикам.
Особенности национальной борьбы с коррупцией
Между тем эксперты считают, что повышение эффективности монополий — задача, решение которой, мягко говоря, не гарантировано.
Для эффективной оптимизации необходима масштабная программа с объективными критериями и целевыми показателями, замечает начальник управления «РИА Рейтинг» Андрей Манько. Без нее сокращение расходов не гарантирует повышение эффективности — наоборот, под нож могут попасть достаточно важные статьи.
Приспособиться можно ко всему, заметил в свою очередь Евгений Надоршин. Например, недостаточно перевести торги на электронную площадку. «Можно также неэффективно закупить и организовать все необходимые схемы», — сказал он. А если не выйдет с оптимизацией, то за нулевую индексацию тарифов в 2014 году, вероятно, придется расплачиваться в последующие. Чтобы бороться с коррупцией, полагает он, нужно как можно больше деперсонализировать взаимодействие, внедряя в систему новых людей из иной среды, а как раз этого у нас не происходит.
Пока, как признает сам Улюкаев, власти снова скатываются в ручное регулирование, разновидностью которого и является предложение Минэкономразвития «выстраивать цепочки взаимодействия» с целью снижения издержек. Но иногда, считает он, и это бывает полезным, «ведь откуда-то надо начинать».
Правда, еще несколько лет назад власти собирались начинать совсем с другого, когда задумывался план масштабной приватизации. И главной причиной его появления считалось то, что эффективность и прозрачность могут быть обеспечены только путем снижения государственного присутствия в экономике.
Теперь же и темпы, и масштабы планируемой приватизации продолжают снижаться. В текущем году, например, доходы от приватизации составили вчетверо меньше запланированного. По словам министра финансов, бюджет получит 50–60 млрд руб. против изначального плана в 427 млрд руб. Эти выпадающие доходы будут замещены нефтегазовыми, благо цена на нефть пока превышает самые оптимистичные ожидания.
Мнения экспертов
Дмитрий Полевой, экономист банковской группы ING
«С точки зрения бюджета там была активная дискуссия и было слишком много предложений. Такое ощущение, что правительство на коленке изыскивало решение по оптимизации расходов.
Прогноз Минэкономразвития выглядит чуть более оптимистичным, чем текущая ситуация, даже с учетом эффекта базы к концу этого года. Поэтому жесткий контроль и ревизия расходов были объяснимы. Снижение расходов на 5% по всем незащищенным статьям — это мера, которую можно только приветствовать. До этого особых стимулов для оптимизации бюджетных расходов не было. Сейчас уже реальность заставила правительство задуматься.
Что касается пенсионной реформы — это, очевидно, дополнительный источник денег. Обнуление идет в контексте дискуссии, которая ведется с прошлого года, как бы забрать у «молчунов» ту часть пенсионных накоплений, которая их вроде бы и не волнует.
Что касается тарифов — это, наверное, самое большое разочарование по сегодняшнему заседанию, поскольку вопрос стоял о заморозке для всех категорий потребителей, а по факту мы вышли все-таки на вариант повышения тарифов для населения. И здесь вывод один, что цели по инфляции ЦБ выполнить не удастся, снижение ставок опять откладывается на неопределенный период времени. И аргумент Улюкаева, что за ближайшие три года тарифы вырастут меньше, не совсем верен. Если просто посчитать, что получается, — исходный вариант давал меньшее повышение тарифов.
По НДФЛ — прогноз роста на 9% выглядит реалистично. Было заложено повышение располагаемых доходов примерно на 4%, если добавить инфляцию — рост обоснован, близко к реальности.
Рост поступления от налога на прибыль на 14% — главный вопрос. В этом году идет достаточно большое падение прибыли, и поступления должны упасть… Вряд ли мы получим такое восстановление прибыли в следующем году и рост.
Насколько я понимаю, очень больших изменений в структуре расходов не будет, кардинальных и меняющих всю конструкцию. Все равно сохраняется большая доля оборонных, военных расходов и социальных трансфертов и снижение расходов на развитие человеческого капитала».
Евгений Надоршин, главный экономист АФК «Система»
«Что касается пенсионной реформы, то она, по сути, делается в значительной степени для того, чтобы заткнуть дыру в бюджете, а не для того, чтобы обеспечить интересы трудоспособного населения, тех, кто отчисляет страховые взносы. Однако если государство надеется сделать эту пенсионную реформу устойчивой в долгосрочной перспективе — это действительно мощный вызов по части борьбы с инфляцией.
Количество пенсионеров растет, и инфляция поддавливает, и вот эта наша регулярная щедрость: широко махнуть рукой и пообещать… Мы с 2005 года домахались, что у нас весь объем Пенсионного фонда превышает суммарные нефтегазовые доходы федерального бюджета. А это лишь часть обязательств бюджета, один блок.
В существующем виде реформа скроена для людей с небольшим уровнем дохода и, кстати, совсем не стимулирует белые зарплаты — все равно пенсию больше не дадут.
Сам же бюджет сделан на достаточно оптимистичном прогнозе Минэкономразвития, который предполагает динамичное развитие. Но, с моей точки зрения, этот прогноз по росту производительности не оправдан: он не соответствует ни прошлому последних лет, ни наблюдаемым в экономике сейчас тенденциям. В последние годы нет большого роста производительности. А вместо инвестиций, которые падают, капитал утекает из страны, а источников увеличения производительности (например, в виде нового капитала) не создается.
Вероятно, в последующие годы придется расплачиваться (за заморозку тарифов), поскольку госкорпорации заявят о недофинансировании.
Повышать эффективность — это тяжело. Требуется серьезный подход, акцент на борьбу, разрушение коррупционных цепочек. Нужно постоянно внедрять новых действующих лиц, достаточно профессиональных, чтобы выполнять свои обязанности, но вносящих другую, деловую культуру в отношения».
Андрей Манько, начальник управления «РИА Рейтинг»
Макропрогноз, на основе которого построен проект бюджета на 2014–2016 годы, выглядит относительно реалистичным. Таким образом, без значительных потрясений в мировой экономике российскому федеральному бюджету ничего не угрожает. Единственное — в отношении запланированных доходов региональных бюджетов от налогов на прибыль и имущество организаций есть определенные сомнения. Поэтому у многих регионов могут возникнуть проблемы с выполнением своих обязательств, а это приведет к тому, что вновь потребуется увеличить межбюджетный трансферт.
Заявленное сокращение расходов министерств и госкорпораций не гарантирует, что эффективность расходов повысится. Весьма вероятно, что будут в первую очередь урезаться как раз важные статьи, а неэффективные останутся. Безусловно, сам факт масштабного сокращения расходов у большей части министерств и ведомств окажет влияние на экономику, однако для повышения эффективности расходования бюджетных средств следует разработать масштабную программу оптимизации с объективными количественными критериями и набором целевых показателей. Сейчас же о разработке такой программы ничего не слышно, поэтому ждать повышения эффективности не стоит.
По нашим оценкам, рост тарифов на услуги ЖКХ для населения в 2013 году увеличивает инфляцию на 0,3–0,4 процентных пункта. Увеличение тарифов в 2014 году окажет примерно такое же влияние на потребительскую инфляцию. Однако это не исключает того факта, что инфляция может по итогам 2014 года оказаться в рамках прогнозного диапазона. В небольших пределах инфляция может быть снижена за счет ужесточения монетарной политики, и кроме того, хороший урожай 2013 года будет оказывать позитивное влияние на инфляцию вплоть до следующего урожая».