Имя им регион

Последнее в этом году заседание Госсовета, посвященное децентрализации финансов и полномочий между центром и регионами, показало: на пути к этой реформе предстоит преодолеть массу проблем.

Регионам обещаны дополнительные источники доходов — до 1 трлн руб. в год, и до 100 федеральных полномочий, вплоть до установления отдельных налоговых режимов, чего не было с 90-х годов. Правда, премьер Путин призвал к осторожности — можно разрушить единое правовое поле да и федеральный бюджет лишить необходимых доходов. А глава Совета Федерации Матвиенко считает возможным отказаться от института президентских полпредов в федеральных округах. По итогам президент Медведев предложил продолжить обсуждение в рамках общественной дискуссии.

Открывая заседание, Медведев напомнил, что ему предшествовала «довольно значительная подготовка». Напомним, о необходимости децентрализации президент заявил в июне на Петербургском форуме. 1 июля вице-премьеры Дмитрий Козак и Александр Хлопонин были назначены главами двух рабочих групп. Затем эта тема неоднократно поднималась президентом во время избирательной думской кампании, а зачитывая послание Федеральному Собранию, он пообещал внести в Думу «пакет законопроектов о децентрализации». В частности, Медведев тогда заявил: источники доходов региональных бюджетов будут «значительно расширены», что подразумевает изменение налогового и бюджетного законодательства, и могут составить до 1 трлн рублей.

Каковы, на взгляд президента, основные проблемы децентрализации? Судя по его выступлению на заседании Госсовета, это, во-первых, рост числа полномочий, которые передаются на региональный уровень, и способность регионов с ними справляться. Во-вторых, совершенствование межбюджетных отношений. «Финансовая децентрализация должна дать регионам не какие-то крохи, которые впоследствии все мы будем совместно делить, а существенные дополнительные средства», — пояснил он. Главное — увеличение налоговых доходов. К этой же проблеме относится и вопрос субвенций, то есть выплат регионам на осуществление федеральных полномочий. Число таких субвенций достигло уже 21 на общую сумму 250 млрд руб., каждая привязана к конкретному полномочию. «Предлагается консолидировать федеральные средства в рамках так называемой единой субвенции», — сообщил президент. Смысл в том, чтобы регионы сами распоряжались федеральными деньгами и сами определяли приоритеты.

Вице-премьер Козак заявил, что на региональный уровень нужно делегировать более 100 полномочий, которые сегодня осуществляют более 220 тыс. федеральных служащих в 18 министерствах и ведомствах. Речь о полномочиях в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей, охраны окружающей среды, земельного контроля, охраны труда, вопросов здравоохранения и др. По словам Козака, ежегодные бюджетные траты на зарплату федеральных чиновников, осуществляющих эти функции, составляют 67,5 млрд руб. Реформа позволит упразднить территориальные отделения как минимум десяти федеральных ведомств, а их функции возложить на региональные органы власти.

Проект новой межбюджетной арифметики изложил Александр Хлопонин. Отмена налоговых льгот, установленных на федеральном уровне, даст регионам примерно 240 млрд руб., передача регионам большинства акцизов — еще 170 млрд. А если центр будет делиться половиной ежегодного прироста поступлений по НДС, то получится еще 200 млрд. Федеральная часть налога на прибыль и водный налог — еще столько же. С учетом субвенций и других видов помощи из федерального бюджета получается почти искомый триллион.

Но премьер Владимир Путин, который крайне редко выступал на заседаниях Госсовета, на этот раз сделал исключение и фактически раскритиковал предложения своих подчиненных. Из 15 пунктов, предложенных для обсуждения, замечания у него возникли к восьми. Ветеринарный надзор и карантинный фитосанитарный надзор, по его мнению, относятся к тем отраслям, которые «должны быть единообразно понимаемы везде, по всей территории страны». Делить по регионам подход к трудовым отношениям тоже кажется премьеру нелогичным, поскольку «не может быть пермского законодательства, владивостокского, хабаровского или московского». Даже народные промыслы, которые предлагается передать в ведение региональных властей, по мнению Путина, нуждаются все-таки в поддержке центра.

По поводу налоговой стороны реформы премьер тоже выразил сомнения: «Если снизим НДС на 1%, из чего будем финансировать рост зарплат военнослужащих, за счет чего будем индексировать пенсии при дефиците Пенсионного фонда?» Ничего не отвергая напрямую, Путин призвал еще раз просчитать все предложения.

Осторожность проявила и министр экономического развития Эльвира Набиуллина. По ее словам, бизнес неоднозначно относится к децентрализации, «они опасаются, что будет чехарда». Набиуллина напомнила, что сейчас идет «системная работа по сокращению избыточных контрольно-надзорных полномочий», так что «не надо передавать то, что будет сокращаться».

Действительно, эксперты видят риски в обсуждаемых вариантах децентрализации. Доцент ВШЭ Павел Кудюкин считает, что передавать на региональный уровень контрольные полномочия неправильно, поскольку эти функции помогают обеспечивать государственное единообразие в отдельных отраслях. С деньгами тоже непросто. Например, 200 млрд дополнительного НДС регионы получили бы в этом году, когда его собираемость заметно выросла. Каким будет прирост в 2013 или 2014 году, еще неизвестно. Передача части налога на прибыль и НДС приведет к тому, что усилятся регионы, бюджеты которых и сейчас не страдают от недостатка денег. «Бедные у нас будут богатеть гораздо медленнее, чем регионы-лидеры. Придется смириться с тем, что у нас появятся внутренние кувейты и клондайки», — говорит директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов.

Непонятно, как ввести отдельный налоговый режим в рамках регионов. Помощник президента Аркадий Дворкович вчера предположил, что для этого можно использовать механизм особых экономических зон. Как известно, в 90-е годы ОЭЗ совпадали с границами целых регионов, например Ингушетии или Магаданской области. В правительстве этот опыт в итоге сочли неудачным. «Это целесообразно на уровне отдельных территорий, перспективных для развития, и с региональными границами они совпадать не должны. В 90-е годы по отчетности по налогу на прибыль получалось, что 80% инвалидов страны работают в Калмыкии», — напоминает гендиректор Экономической экспертной группы Александр Андряков.

Завершая заседание, президент объявил, что тему децентрализации надо обсуждать дальше — уже в рамках общественной дискуссии. Обсуждать помимо известных предложений можно и новые, в том числе и по сути политические. Вчера глава Совета Федерации Валентина Матвиенко предложила подумать о ликвидации института полпредов президента в федеральных округах как исполнившего свою роль. По ее мнению, вместо этого «можно создать представительство, скажем, Минрегиона» или «ввести министров по делам территорий с четкими функциями и четкими полномочиями», которые могли бы заниматься реализацией целевых программ и вопросами развития территорий. Эту идею Медведев тоже отправил на дальнейшее обсуждения, но резюмировал, что «в нынешней ситуации ясно, что пришла пора менять ряд политических подходов».