В рейтингах министров уходящего кабинета Алексей Кудрин на первых местах. Эксперты называли его одним из самых эффективных и влиятельных, даже несмотря на разлад с президентом Дмитрием Медведевым и неожиданную отставку. В интервью «МН» Кудрин рассказал о том, как изменилось правительство за последние десять лет, в чем суть его отношений с Владимиром Путиным, и каким должен быть идеальный министр.
— Мы вместе с РИА Новости и «Эхо Москвы» опубликовали рейтинг министров. Оценивали кабинет министров по эффективности, влиятельности и популярности. В сводном рейтинге вы оказались на первом месте. Как вы считаете, такие рейтинги объективны? Или наше правительство настолько закрыто, что оценивать его со стороны — пустая затея.
— Оценивать правительство со стороны — это правильно. Министры работают для всех, и если не видны их результаты со стороны, тогда это плохие министры. Это — первое. Второе. Допускаю, что эффективность и результативность отдельных министров видна меньше. Причина может быть в том, что человек, например, не умеет показать свою работу, хотя справляется с ней хорошо. Тем не менее любой министр — политическая фигура и должен быть политической фигурой. Министр не может быть только профессионалом. Мы знаем Запад, где министры скорее политические фигуры. Потому что на Западе важно уметь договориться с обществом, найти взаимопонимание и обратную связь.
— Вы провели в правительстве больше десяти лет, видели, как развивается кабинет министров, наблюдали динамику. Как изменились министры за эти годы?
— Во-первых, на этом уровне мы стали решать совсем другие задачи, чем те, которые были раньше. Задачи стали сложнее. Их стало больше. Мы дошли до решения таких вопросов, которые 5-7 лет назад не могли решать. Когда я пришел министром, то у нас еще зарплата не везде выплачивалась в бюджетной сфере, у нас были нищенские пенсии, у нас не хватало денег на рассылку элементарных уведомлений в судебной системе. Не хватало денег на содержание наших же государственных учреждений.
— Не верю, что даже на рассылку писем не хватало.
— Да, я это все на себе испытал. Шел 97-й год, когда налоги не платились, когда «Газпром» платил половину налогов от начисляемых, а РАО «ЕЭС» вообще не платило. Вот в месяц начислялись налоги, и только половина в бюджет выплачивалась. И никому ничего за это не было. Можете представить? То же самое происходило с денежным довольствием военнослужащих. Если федеральным бюджетникам зарплаты стали вовремя выплачивать в 1997 году, то в регионах задержки были до начала 2000-х. Недофинансирование было жесточайшим. Я это рассказываю для того, чтобы было понятно: 15 лет назад у нас были проблемы совершенно другого масштаба. Потом денег стало хватать. Расходы увеличились в общей сложности в четыре раза.
— Это много или мало?
— Это аномальный рост. Не знаю ни одной страны, которая бы за десть лет показала такие цифры. Какой-то экзотический вариант, наверное, можно найти. Но в первой двадцатке стран такого не было. Конечно, для России имели значение цены на нефть. Наш ВВП вырос примерно на 80%, а расходы увеличились в четыре раза. Таких темпов, такого роста больше не произойдет.
— Какой урок вы извлекли из этих лет?
— Главное, считаю, мы все поняли, что дело не в деньгах. Дело в эффективности институтов, которые должны обеспечить финансирование разных сфер жизни: здравоохранения, образования, тех же оборонных заказов. Оказалось, что деньги тратились сверхнеэффективно. Вот это мы до конца не научились делать. Мы не построили те самые институты. Многие спрашивают, почему это произошло, потому что команда была такая неэффективная? Много обстоятельств. И команда должна была быть более профессиональной, более современной, более ориентированной и знающей современные подходы в организации — будь то здравоохранение, будь то оборонный комплекс или армия — любых сфер.
— Ну, эффективность работы органов власти у нас не сильно выросла. Деньги очень расслабляют.
— Потому что нет институтов контроля результатов, некому спросить по всей строгости. Борьба за эффективность или результативность — это лозунг дня, а достигается он строительством институтов. А институты — это практики, модели, опыты, основанные на лучших мировых образцах. Вот эти институты мы у себя до конца в современном обществе рыночной экономики не построили. Здесь есть объективные причины. Мы вышли из Советского Союза, там по-другому эти вопросы решались. Мы не имеем такой большой истории, чтобы научиться так делать, как на Западе. Но, если мы за 10 или 12 лет пришли к остроте ощущений этого и, надеюсь, будем теперь это делать, то это тоже неплохой результат. Ключевой элемент в повышении эффективности власти — общество. Наше общество тоже думает пока по старым схемам. Зачастую запрос сводится к тому, что дайте больше денег на поддержку бизнеса, например. А от правительства надо не денег требовать, а качественной работы и создания комфортных условий для работы.
— Но вы же сами в правительстве вместе с Германом Грефом, Дмитрием Козаком не один год писали административную реформу, ссорились, переделывали… И где она? Все закончилось тем, что в штатном расписании новые клеточки появились. И все.
— Вы найдите мое выступление на тот момент по административной реформе, даже два-три таких публичных выступления было. Все они были ровно о том, что все наши усилия свелись к переписыванию клеточек. А это всего лишь 10% административной реформы! К сожалению, тогда никто не понимал духа административной реформы.
— И в результате сейчас правительство продолжает жить по принципу «ручного управления»?
— Да, у нас сохраняется «ручное управление», то есть, по сути, у нас нет системы управления. Когда административная реформа затевалась — президент ее ведь поддержал, сказал: «Давайте сделаем это». Но многим тогда казалось, что это пустая затея, что если денег много, то можно любую проблему решить. Оказалось, что это не так.
— Я правильно понимаю, что проведение полноценной административной реформы — главная задача нового кабинета?
— Конечно. Эта реформа обязательно должна быть проведена, и не на 10%, она должна быть полностью реализована.
— На ваш взгляд министр — это функция или личность?
— 50 на 50. Все-таки министрами должны становиться личности. Общество должно министру доверять. И это доверие должно подтверждаться каждый день. При этом министр не имеет права быть популистом. Многие процессы невозможно запустить за один-два года, поэтому задача министра помимо прочего и создать задел на будущее — на пять-семь лет вперед. Это уже называется другим словом — профессионализм. Он должен в своей профессии добиваться результата не только сиюминутного, а сделать задел на будущее. Только так через пять лет результат появится, а он уже, может, не будет министром. Но он все равно должен это заложить.
— Очень сложно найти в себе мотивацию, чтобы сделать задел на пять-семь лет вперед, понимая, что тебя уже на этом посту не будет.
— Поэтому министр — это штучный продукт. Но именно такими качествами должны обладать министры. У них должна быть мотивация не личностная. Не только популярность, не только зарплату хорошую получать, не только продвинуться по карьерной лестнице. Это должны быть люди, которые хотят что-то для страны сделать.
— Премьер тоже должен быть политической фигурой?
— Конечно. Премьер в первую очередь.
— Но как это возможно в нашей системе координат, когда у нас главная фигура — президент.
— Это — недостаток нашей системы координат. В принципе такие системы существуют и, может быть, большая часть ответственности ложится на президента. Но в нашей системе есть некоторое противоречие между полномочиями президента и полномочиями премьера. Выясняется, что президент может дать любое поручение, а премьер, выходит, это любое поручение должен исполнить. Но премьер может обладать другим пониманием, как это делать, или вовсе считать, что это не стоит делать. Вот тут возникают очень сложные взаимоотношения между президентом и премьером. Мы видели два типа таких отношений, когда премьер — техническое лицо, и наоборот. В обоих случаях как следствие появлялись неэффективные решения. Поэтому сегодня вижу изъян в этой системе.
— Что делать?
— Более четко разграничить и определить полномочия. Премьер должен быть безусловно подчинен президенту, но необходима система защиты от любого поручения, которое спускают сверху и говорят, что он должен его выполнить. Давайте честно признаем: одна треть поручений нынешнего президента лучше бы вообще не выходила, тогда бы не пришлось спрашивать за неэффективность выполнения этих поручений.
— Вот вы, по сути, были единственным министром и вице-премьером, который позволял себе не соглашаться с указаниями президента и премьера. Многие говорят: это не потому, что Кудрин герой, это потому, что у него с Путиным давние личные отношения. Путин ведь действительно в книге «От первого лица» говорил о том, что вы и Сергей Иванов — люди, которым он абсолютно доверяет.
— Во-первых, за весь период моей работы случаев, когда я действительно упирался и не выполнял решения вышестоящего руководства, — единицы. Чаще бывало, что я приходил в связи с какими-то поручениями и говорил: «Давайте мы не будем исполнять эти поручения». И объяснял, почему. И вышестоящее лицо отменяло эти поручения. Таких больше случаев, когда я добивался разговора, изучения материалов и отмены этого поручения. Первых случаев невыполнения за десять лет наберется пять-семь — это когда я просто не выполнил — и то ли меня поругали, то ли ничего не было. А вот таких, когда я приходил и просил это не выполнять, таких было до сотни, иногда до двухсот в год.
— И за это вас коллеги ненавидели, конечно.
— Ну почему ненавидели, мы же все равно вместе вырабатывали финальное решение. Но, конечно, личные отношения, доверие позволяли мне добиваться пересмотра, более тщательного обсуждения тех или иных решений. Доверие ведь что означает: если я стою насмерть и убеждаю, что этого не надо делать, то Путин понимает, что я это делаю не ради личной выгоды или амбиций, или желания кому-то сделать гадость. Если я против — значит, на то есть серьезные объективные причины. И то, что Путин это понимает, — это и есть доверие. И для министра доверие вышестоящего лица — очень важное обстоятельство.
— А вы Путина боитесь?
— Интересный вопрос. Не могу назвать это чувство словом «боюсь», но могу сказать, что он строгий руководитель. И не хочу нарушать какие-то правила, что привело бы к нашим неприятным разговорам. Но это не слово «боюсь», это уважение к строгому и жесткому руководителю.
— Как вы думаете, новый состав правительства сильно обновится или мы опять увидим те же лица.
— Думаю, на 2/3 обновится.
— Это сильно. Ваша оценка довольно радикальная.
— Думаю, что это неизбежно и это нужно.
— В пользу молодых и неизвестных людей?
— Я бы не сказал, что молодых, но менее известных.
— Откуда они придут?
— Отовсюду. Они придут из регионов. Из бизнеса. Из партий. Отовсюду. Это будет штучный выбор из разных сфер.
— Это будет сделано исходя из политических соображений, имея в виду последние гражданские протесты в Москве, или из соображений эффективности?
— И то и другое. Хотя я боюсь, что цели важных структурных реформ, к сожалению, будут менее важны при отборе, меньше будут учитываться, чем момент новизны.
— Вы бы на что ориентировались в первую очередь при выборе министров?
— На понимание кандидатом конечной цели своей работы — в виде структурных реформ, например. Пока бы не убедился, что министр здравоохранения или новый министр промышленности, или образования понимает до конца цели этого развития, я бы не брал. Потому что сейчас нет времени его на практике этому обучать, нет времени, чтобы позволить ему прийти через два года и сказать: наконец разобрался, что надо делать в этой сфере. Больше того, цели и структурные реформы на этом пути настолько обсуждены в профессиональном сообществе, что нужно брать людей, которые уже понимают, что там надо делать.