Назначение министром внутренних дел генерала Колокольцева, который пользуется уважением даже со стороны оппозиции, позволяет предположить, что власть может запустить реальную реформу правоохранительной системы. С точки зрения экономического развития необходимость такой реформы диктуется массовым оттоком капитала из страны, который во многом обусловлен продолжающимся силовым давлением на бизнес.
К постановке диагноза
В настоящее время в СМИ и среди либеральных экспертов доминирует представление, что главным фактором силового давления на предпринимателей является коррупция. Между тем, на наш взгляд, не меньшую (если не большую) роль играет логика «палочной системы», которая предопределяет обвинительный уклон по отношению ко всем лицам, попадающим в поле зрения правоохранительных органов.
Еще больше проблем с поиском решений. Традиционно акцент ставится на необходимости в первую очередь изменить законодательство. Однако законы применяют конкретные сотрудники правоохранительных органов. И если они недобросовестны, то всегда найдут «дырки в законодательстве». Соответственно желаемых результатов не будет без очищения системы от недобросовестных и изменения мотивации добросовестных полицейских, следователей и прокуроров.
То есть необходимо изменить не только законы, но и практику правоприменения. Для этого важно учесть ряд обстоятельств.
Во-первых, само происхождение обвинительного уклона и репрессивности по отношению к бизнесу не случайно. До принятия в 1996 году нового УК законодательство в отношении предпринимателей было относительно либеральным — просто потому, что не предусматривало регулирования для многих новых видов экономической активности, появившихся после 1991 года. Однако именно этот период был отмечен массовыми правонарушениями в сфере экономики против широких слоев граждан, включая махинации в рамках финансовых пирамид, мошенничества при покупке квартир, вывод активов и неплатежи по зарплате работникам приватизированных предприятий. Все это давало моральные основания для усиления репрессивности законодательства в отношении предпринимателей.
Во-вторых, силовое давление на бизнес инициируют не только правоохранители. Очень часто его используют сами предприниматели для устранения конкурентов. Корпоративное рейдерство требует хорошего знания корпоративного законодательства и юридической техники — что более характерно для профессиональных юристов и консультантов, а не для полицейских, следователей и прокуроров.
В-третьих, укрепление системы правоприменения в начале 2000-х (в рамках общего восстановления вертикали власти) происходило при сохранении закрытости правоохранительных органов от общественного контроля. В этих условиях действия МВД, ФСБ, прокуратуры и их сотрудников во многом стали предопределяться ведомственной логикой, опиравшейся на специфический набор индикаторов оценки деятельности, известный сегодня как «палочная система».
Применительно к МВД эта логика строится на том, что центральный аппарат министерства оценивает результаты деятельности всех нижестоящих подразделений МВД по числу возбужденных и расследованных дел. Сокращение этих показателей рассматривается как свидетельство плохой работы соответствующего подразделения. В итоге независимо от наличия реальной вины такая логика поддерживает обвинительный уклон в отношении всех граждан, которые попали в поле зрения органов МВД и которые не могут защититься с помощью взяток или личных связей.
Однако непосредственным фактором, открывшим двери для силового давления на бизнес, безусловно, стало дело ЮКОСа — когда люди, сидевшие на средних и нижних этажах вертикали власти, посчитали, что им «тоже так можно». А поскольку подобное использование государственного аппарата принуждения в сугубо частных интересах не пресекалось, оно стало широко распространенным, несмотря на то, что такое поведение не только сокращало стимулы к инвестициям, но и подрывало авторитет высших уровней власти.
И здесь мы подходим к центральному пункту. Вертикаль власти, выстроенная в 2000-е годы, по нашему мнению, в значительной мере является мифом. Верхние этажи этой вертикали, опирающиеся в своих решениях применительно к силовым структурам на искаженную «палочную отчетность», реально не контролируют действия нижних и средних этажей. Фактически правоохранительная система сегодня «живет своей жизнью» — независимой от интересов общества и воли высших начальников. Соответственно главный вопрос заключается не в том, какие поправки надо внести в УК или закон «О полиции», а в том, как можно добиться восстановления управляемости системы и как подчинить ее общественным интересам?
К выработке рецептов
Первым шагом должно стать очищение системы от недобросовестных сотрудников, но не через очередную «переаттестацию», а через стандартные процедуры контроля за расходами и имуществом, а также за конфликтами интересов. При выявлении значительных несоответствий между расходами и доходами, а также при искажении данных в декларациях должно следовать автоматическое отстранение от должности. Этот процесс должен запускаться с верхних уровней. При этом уголовное преследование некритично. На данной стадии важнее обеспечить мирную замену в госаппарате должностных лиц, работающих не на государство, а на аффилированный бизнес, — с освобождением мест для тех, кто готов работать по новым правилам.
Второй шаг — привести в соответствие со здравым смыслом внутреннюю отчетность, на основе которой оценивается деятельность нижних уровней в системе МВД. Из числа «палочных» показателей нужно вывести все правонарушения в сфере экономики, а для оставшихся индикаторов сделать акцент на насильственные преступления (убийства, грабежи, изнасилования и др.). Именно в такой логике строилась система внутренней милицейской отчетности в СССР, и она понятна для общества, поскольку именно насильственные преступления представляют наибольшую угрозу для безопасности граждан.
Сокращение отчетности устранит мотивы к возбуждению фиктивных дел для обеспечения нужного числа «палок», но не ослабит стимулы к реальному давлению на бизнес со стороны недобросовестных правоохранителей. Поэтому нужен третий шаг — в виде полноценного раскрытия ведомственной статистики. Например, даже на совещании «Открытого правительства» под председательством Дмитрия Медведева (10.04.2012) не было четкого ответа на вопрос, сколько возбуждено уголовных дел против предпринимателей, сколько предпринимателей находится в тюрьмах. А на самом деле есть и другие вопросы: каковы суммы ущерба (и был ли вообще ущерб) по заведенным уголовным делам, каковы сроки уголовного наказания? Большая информационная открытость МВД поможет быстрее выявлять возможные злоупотребления, а также позволит включить экспертов и гражданские организации в конструктивный поиск решения тех проблем, с которыми сталкивается правоохранительная система.
Возможный четвертый шаг — внедрение элементов внутренней конкуренции с взаимным перекрестным контролем со стороны силовых структур, каждая из которых не свободна от коррупции. Так, отделение Следственного комитета от прокуратуры с обеих сторон привело к выявлению и устранению из системы наиболее нечистоплотных сотрудников. В этом контексте важной может стать роль уполномоченного по защите предпринимателей, которого следует рассматривать как чрезвычайный институт для «расчистки завалов» со своей собственной «целевой функцией» — иной, чем у МВД, прокуратуры или СК.
Пятый шаг касается методов осуществления реформы. Реальное реформирование системы МВД неизбежно будет идти методом проб и ошибок. Для минимизации издержек возможных неудачных решений целесообразно сделать ставку на проведение экспериментов. Такие эксперименты (с отработкой разных форм внутренней оценки результатов деятельности, разных механизмов взаимодействия с общественностью и т.д.) лучше проводить на базе более продвинутых территориальных подразделений МВД. Реализация вариантов реформы в локальных масштабах позволит быстрее оценить полученные результаты, а параллельный характер экспериментов поможет сравнить разные варианты реформирования — со свертыванием неудачных нововведений и с тиражированием тех новых механизмов, которые окажутся эффективными.
При этом важно осознавать, что конкретные решения, адекватные для российских условий, могут быть выработаны только в конструктивном и публичном диалоге всех заинтересованных сторон, включая бизнес, организации гражданского общества и добросовестных представителей самих правоохранительных структур.
Статья продолжает серию публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА, www.arett.ru) о стратегических проблемах развития страны