Операция «Мюнхгаузен»

Прежде чем говорить о модернизации российской экономики, нужно четко осознать, где мы сейчас находимся. Эта система называется «государственный капитализм без политической конкуренции». Большинство крупных частных компаний, так же как и наиболее влиятельные политические партии, в той или иной мере контролируется государством.

Каких-то реальных альтернатив этой системе в ближайшем будущем не предвидится. Оппозиция остается маргинальной в том числе в силу отсутствия конструктивных и реализуемых идей и программ. А доходов от продажи нефти пока явно хватает на то, чтобы обеспечивать действующей системе поддержку широких социальных слоев.

Означает ли это безусловную стагнацию экономики и общества? Нет. При госкапитализме и без политической конкуренции вполне можно проводить модернизацию и обеспечивать экономический рост. Хотя отнюдь не всем это удается. В XX веке многие страны третьего мира пытались развиваться в рамках такой модели. Большая часть подобных попыток (например, в Латинской Америке) закончилась провалом. Однако были и истории успеха. К числу наиболее известных примеров относятся страны Юго-Восточной Азии — Южная Корея, Тайвань, Сингапур. В этой же модели сегодня развиваются Китай и Вьетнам.

В чем различия между этими историческими примерами? На мой взгляд, в эффективности бюрократического аппарата, который является главной опорой госкапитализма, а также в степени консолидации национальной элиты.

Стимулы для бюрократии

Как можно повысить эффективность бюрократического аппарата при госкапитализме? Для начала важно понять роль коррупции в этой системе. Там, где государство активно присутствует в экономике, всегда возникают стимулы и возможности для роста коррупции. Однако из того, что коррупция — это болезнь, не следует, что коррупция и экономическое развитие несовместимы.

В Южной Корее в течение 40 лет наблюдался бурный экономический рост. При этом большую часть этого периода — с начала 1960-х и до конца 1980-х — страна жила в условиях военных режимов с очень высокой коррупцией. Экономика Китая уже 30 лет растет темпами по 10% в год, и все это время коррупция в партийном и государственном аппарате считается одной из главных проблем страны.

Я не хочу сказать, что не нужно бороться с коррупцией, безусловно нужно. Но важно понимать, что коррупцию невозможно уничтожить. Она есть и в США, и в Европе.

Дело не только в коррупции. Эффективность бюрократии определяется правильной системой стимулов. В демократических обществах эти стимулы возникают за счет давления, которое оказывает на бюрократию политическая партия, пришедшая к власти в условиях острой политической конкуренции. Эта конкуренция заставляет политиков учитывать интересы избирателей и настраивать бюрократический аппарат на реализацию этих интересов, поскольку в противном случае правящая партия рискует потерять власть на следующих выборах.

При госкапитализме политической конкуренции нет. Все известные «истории успеха» основывались на том, что механизмы конкуренции оказывались вмонтированы в национальную модель госкапитализма. Так, в Южной Корее господдержка оказывалась фирмам, которые наращивали экспорт и могли конкурировать на глобальных рынках. В свою очередь деятельность чиновников, отвечавших за развитие тех или иных отраслей промышленности, оценивалась по успехам этих отраслей в экспорте.

Китай использовал ту же стратегию «экспортной ориентации», но в дополнение к ней сознательная ставка была сделана на конкуренцию между регионами внутри страны. Начиная с 1980-х кадровая политика ЦК КПК предусматривала карьерное продвижение партийных лидеров тех регионов, где обеспечивались более высокие темпы экономического роста и где были выше частные и иностранные инвестиции.

Не дает эффекта

В России в середине 2000-х администрация президента внедрила систему оценки деятельности губернаторов по длинному перечню формальных показателей. Одновременно правительство стало говорить о стимулировании несырьевого экспорта. А в течение последнего года и Путин, и Медведев неоднократно заявляли о том, что улучшение инвестиционного климата в регионах является одной из главных задач губернаторов.

Почему все это не дает ожидаемого эффекта? На мой взгляд, это предопределяется двумя взаимосвязанными проблемами — избыточной централизацией государственного управления и отсутствием эффективных механизмов «самоочищения» системы от коррумпированных чиновников.

Концентрация полномочий по принятию решений на верхнем уровне, по сути, является реакцией на высокий уровень коррупции в госаппарате. Большие начальники исходят из того, что передача полномочий вниз приведет лишь к большему разворовыванию бюджетных средств. И многие примеры из российской практики, например закупки «золотых томографов», лишь укрепляют их в этом убеждении.

Однако сверхцентрализация одновременно ограничивает инициативу добросовестных чиновников, ориентированных на карьерный рост, и не позволяет использовать механизмы внутренней конкуренции, свойственные успешным моделям госкапитализма.

Две меры

Очищение госаппарата от наиболее коррумпированных чиновников является объективной предпосылкой повышения его эффективности. На мой взгляд, есть две существенные меры, которые позволили бы постепенно освободить госаппарат от нечистоплотных чиновников и обеспечить пространство для тех, кто готов добросовестно работать в интересах общества.

Первая мера — установление реального контроля за расхождением между декларациями о доходах должностных лиц с одной стороны и их фактическим имуществом и крупными расходами с другой стороны. Чтобы такой контроль сразу не захлебнулся в потоке из сотен тысяч деклараций, его надо вводить начиная с определенных «верхних» должностей, например от уровня начальника департамента регионального правительства и выше. В систему контроля, безусловно, надо включать ответственных сотрудников правоохранительных органов. Информация должна предоставляться не только чиновниками, но также членами их семей.

При выявлении значимых расхождений между доходами, имуществом и расходами сейчас нет нужды требовать уголовной ответственности. Нужно просто снимать человека с занимаемой должности. Это компромисс. Но он по крайней мере делает реализацию данной меры возможной, иначе бюрократический аппарат ее просто заблокирует.

Вторая мера — введение стандартной для мировой практики процедуры декларирования конфликта интересов. В чем ее смысл? Если чиновник собирается предпринять в сфере экономики некие действия, которые могут принести выгоду компании, связанной с ним самим или с его ближайшими родственниками, тогда он обязан продекларировать наличие конфликта интересов. Это не означает, что аффилированные с ним компании не могут получать лицензии или участвовать в торгах. Но сведения об аффилированности чиновников должны учитываться при принятии решений, а сама эта информация должна быть публичной. При этом стандартная практика заключается в том, что чиновник, заявивший о конфликте интересов, не может подписывать соответствующие контракты или решения — это должны делать другие должностные лица.

Чиновники, в деятельности которых контролирующие органы выявят непродекларированные конфликты интересов, должны автоматически освобождаться от должности. Потом уже можно проводить специальные расследования и разбираться, приносило ли сокрытие конфликта интересов выгоды данному должностному лицу или нет.

Консолидация элиты

Можно обсуждать, какое ведомство и как будет осуществлять подобный контроль, кто именно будет освобождать недобросовестных чиновников от должности. Однако более важным является осознание необходимости таких решений представителями высшей бюрократической и бизнес-элиты.

В известном смысле российская элита сейчас находится в положении барона Мюнхгаузена, которому нужно за волосы вытащить себя из болота. Если этого не произойдет в ближайшие годы, то через 10–15 лет сегодняшние события в Египте, Йемене или Ливии могут стать вполне реалистичными сценариями для России.

Для того чтобы операция в духе барона Мюнхгаузена оказалась успешной, нужно, чтобы представители элиты, включая высшую федеральную и региональную бюрократию, силовиков, крупный бизнес, руководителей крупных бюджетных организаций, оказались способны договориться друг с другом и совместно смогли выработать новые, более честные и более прозрачные правила игры.