«Московские новости» собрали во вторник, 24 июля, ведущих российских экспертов и аналитиков в сфере развития больших городов. «Круглый стол» «Стратегия развития Москвы до 2025 года. Вопросы реформирования госуправления и полномочий местного самоуправления» был посвящен памяти Вячеслава Глазычева.
«Схема управления Москвой не меняется уже много лет — она чрезмерно централизована, — сказал Андрей Широков, председатель комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства. — Сменилась фамилия мэра, но традиция решать все единолично осталась». С тем, что в будущем эту систему придется реформировать, согласилось большинство экспертов. Проблему нужно решать и с другой стороны, готовя активистов местного самоуправления к реальной административной работе, — «пока до этого нам как до Луны», признали урбанисты. В целом же стратегия развития Москвы зависит не от политических, а от объективных географических факторов, игнорировать которые не получится, предупредили ученые.
Расширения не избежать
Даже недавние варианты стратегии развития Москвы не выходят за рамки старого города, в границах до 1 июля 2012 года, подчеркнул в своем выступлении Владимир Плотников, профессор кафедры государственного и муниципального управления факультета управления крупными городами Международного гуманитарного университета. «На самом деле стратегия должна рассматривать пространственное развитие города, — подчеркнул эксперт. — Об этом говорит опыт развития городов более развитых стран».
Логика процессов расширения города достаточно проста и очевидна на примере европейских и американских городов. Урбанисты делят процесс на четыре фазы. Первый этап — развитие в пределах городской черты: осваиваются свободные территории. Когда они освоены, первый этап завершен. При этом город продолжает развиваться, люди хотят покупать жилье, в город вливается население с соседних территорий, приезжающее на работу. Вторая фаза начинается, когда те, кто приехал извне, селятся на прилегающих территориях, поскольку там обычно дешевле жить. В Москве цена на квадратный метр в два раза больше, чем в ближнем Подмосковье, — это яркий пример данного процесса, сказал урбанист.
Третья фаза: ежедневная маятниковая миграция, когда утром жители окраин едут в город, вечером — из города. Ведь зарплата в Москве, по данным Плотникова, примерно в 1,5 раза выше, чем в Подмосковье.
Это колоссально осложняет транспортную проблему, ведь транспортная нагрузка есть и внутри города — так, в Москве люди живут преимущественно в периферийных округах, а работают в центре. Есть такая статистика, что дневное население Центрального округа Москвы в 5,5 раза превышает его число резидентов, проживающих там, поделился Владимир Плотников. Наступает со временем транспортный коллапс, и экономика уходит туда, где живут люди, — на периферию. В центре города экономики становится меньше, а на прилегающих территориях — все больше. Столица сейчас проходит третий этап, а значит, надо задумываться над тем, как избежать четвертого, ведь логическое завершение такого процесса — «черная дыра» в центре города, как в американском Детройте, говорит Плотников. «Европейские политики, например, посмотрели на это и поняли, что надо принимать меры заранее, — сказал эксперт. — Увеличивать территорию города, тогда получается единый бюджет на территориях, которые теряют население и экономику, и на тех территориях, которые приобретают население и экономику».
Однако пока такие меры не только не принимаются, но даже не разработаны, предостерегает Плотников: недавнее расширение Москвы, по его мнению, не имеет научного обоснования.
«Отрастут вертикали»
В долгосрочной перспективе Москва и область будут управляться как единая территория — этот тезис среди урбанистов уже не подлежит сомнению. Вопрос в том, на каких принципах будет построено управление этой территорией. «Большинство агломераций мира, таких, как Большой Париж, Большой Токио, построено как содружество равноправных муниципальных образований, которые хорошо координируют между собой решение коммунальных, транспортных и других хозяйственных вопросов, — сказал Александр Балобанов, директор института стратегического развития муниципальных образований «Малые города». — Другое дело, что российскому местному самоуправлению до такой степени координации как до Луны. Но если пойти по пути наименьшего сопротивления и создавать гиперрегион по привычной авторитарной модели, то тут могут отрасти такие вертикали, что мы ужаснемся».
Уже в августе 2012 года вступают в силу поправки, расширяющие полномочия муниципалов. В ближайшие годы Москве в любом случае придется демонтировать систему управ и дать больше полномочий выборным органам, констатировали эксперты. «Тот же глава управы должен понимать, что если ранее он был царь и бог и считал, что депутаты — бесплатное приложение к его профессиональной деятельности, то сейчас он должен понимать, что если он не будет отвечать требованиям руководителя районного уровня, то он будет отправлен в отставку, — отметил Закондырин. — Это очевидный шаг вперед».
Среди тех полномочий, которые могут быть переданы муниципалам, — сфера ЖКХ, благоустройство и капремонт. И сейчас муниципальные собрания согласовывают строительство объектов инфраструктуры площадью до 1,5 тыс. кв. м, а также храмов и «народных гаражей», напомнил депутат. Но нужно нечто большее — возможность муниципалитетам вникать в градостроительные планы земельных участков, участвовать в градостроительно-земельной комиссии, которую на сегодняшний день возглавляет мэр города. «Если я не включен в механизм ГЗК, — говорит Закондырин, — если не могу выразить свое мнение, что это не нужно, то высказывать свое мнение после принятия проекта не очень серьезно».
Прозрачность и участие выборных органов в градостроительных решениях имеют свои сложности, заметил общественник. «Например, застройщики придут к депутатам и скажут: почему ты запретил наш проект или граждане придут и скажут: почему ты проголосовал за этот проект», — говорит Закондырин. — Это должно быть открыто и прозрачно».
Местное самоуправление, пожалуй, единственная сфера жизни, в которой Москва значительно отстает от других регионов России. «Мы практически не занимались Москвой, не писали работ о ней, поскольку отсутствовал предмет исследований», — признается Елена Шомина, профессор кафедры местного самоуправления Высшей школы экономики. Под урезанные полномочия муниципалитетов была подведена экономическая база — по сей день, уже после расширения сферы компетенции районных собраний, бюджеты муниципальных образований на 80% наполняются субвенциями из городской казны. «Это не самостоятельные полномочия, — подводит итог Александр Закондырин. — Сегодня их передали, завтра их могут отобрать. Поэтапно необходимо передавать эти полномочия, создавать нормальную налоговую базу, тогда можно достичь определенного успеха и пойти вперед». Здесь может помочь передача муниципалам еще одного полномочия — контроль за наружной рекламой в городе.
Однако на данный момент муниципальные органы попросту не смогут справиться с полномочиями настоящих районных властей. Депутаты районов работают бесплатно, только главы муниципальных образований получают зарплату. Кроме того, депутаты нуждаются в профессиональных экспертах, которые могут ответить на простые вопросы: сколько это стоит, нужно ли это делать, предложил Закондырин.
Разрешите представить
«Если действовать от нужд населения, а не от желания чиновников, то какие-то результаты получим», — говорит Александр Закондырин. Однако эта цель — создать контур управления от жителя к чиновнику — одна из тех, что труднее всего воплотить, признались эксперты на «круглом столе».
В Москве практически отсутствует представительство жителей в органах власти — с тех пор как из Мосгордумы исчезли одномандатники, горожане не знают, куда обращаться со своими проблемами, сказали экс-члены столичного парламента Андрей Широков и Владимир Плотников. «Муниципальные депутаты мало что могут, до Собянина не доберешься, партийная приемная в Мосгордуме какая-то невнятная — представительства нет», — констатировал Плотников. Восстанавливать его, скорее всего базируясь на институте муниципальных депутатов, придется в ближайшие годы, иначе работающей системы управления столицей не создать. «Пора отойти от принципа, которого придерживаются некоторые чиновники, — мол, муниципалы не более чем приводные ремни мэрии», — заявил Андрей Широков. Некоторые надежды на это при нынешней власти есть, хотя насколько далеко мэрия готова пойти в этом вопросе, пока неизвестно.