Новый председатель СП Татьяна Голикова становится более важной фигурой бюджетного процесса, получив гораздо больше рычагов влияния на политику и работу правительства, ведомств, госкорпораций и госкомпаний, нежели имел ее предшественник Сергей Степашин. На минувшей неделе она рассказала о своих планах и на пресс-конференции, и на заседании Госсовета, где президент ставил задачи по повышению эффективности бюджетных расходов.
Бюджет: изнутри и снаружи
По новому закону основными функциями СП наряду с выявлением нецелевых расходов становится анализ эффективности бюджетных проектировок и результатов исполнения бюджета, экспертиза постановлений правительства, а также борьба с коррупцией, особенно в госзакупках. Правительство должно будет учитывать мнение палаты при составлении бюджета, а правоохранительные органы будут теперь обязаны отчитываться о наказании растратчиков.
Татьяна Голикова с 1993 по 2007 год прошла почти всю карьерную лестницу в Минфине — от ведущего экономиста до первого замминистра финансов. Она была, по сути, главным действующим лицом при формировании бюджета, не только «верстая» его, но и защищая казну от аппетитов и ведомств, и многочисленных лоббистов в Госдуме.
Поэтому трудно усомниться, что новая глава Счетной палаты хорошо знает не только, как оценивать эффективность бюджетных проектировок и расходов, но и все хитрости планирования и исполнения бюджета. Правда, на утверждение «Московских новостей» о том, что она-то уж знает, где таятся нецелевые и неэффективные расходы, Татьяна Голикова лишь засмеялась: «Могу предположить». При этом она не стала отрицать, что переход из статуса «проверяемой» (с 2007 по 2011 год Голикова занимала пост министра здравоохранения и социального развития) к нынешнему статусу «проверяющей» психологически непростой.
Главное, чем займется теперь Счетная палата, — это поиск скрытых резервов в бюджете
Есть что посчитать
Новые полномочия Счетная палата применит сразу на новом проекте бюджета, который правительство уже внесло в Госдуму. СП уже готовит заключение на проект с учетом требований нового закона. Как пообещала Голикова, первым делом в проекте бюджета будет проанализирована правильность прогноза социально-экономического развития, то есть все основные макроэкономические показатели, которые ложатся в основу бюджета, вплоть до используемой правительством методологии расчета ВВП.
Сам бюджет, который правительство вынуждено было сделать весьма жестким, будет оцениваться СП с точки зрения «прочности», возможности его исполнения и достаточности финансирования социальных обязательств. «Совершенно очевидно, что многое из того, что есть в бюджете, не оправдало надежды тех, кто будет этот бюджет рассматривать», — заключила Татьяна Голикова. СП проанализирует предложения правительства по сокращению бюджетных программ — насколько это может негативно повлиять на демографию, образование, здравоохранение. Тем не менее, по ее словам, «мы должны смотреть правде в глаза, какая она есть».
Бумажные программы, ненужные деньги
Главное, чем займется теперь Счетная палата, — это поиск скрытых резервов в бюджете. На это в итоге и направлен аудит эффективности бюджета, которому теперь придается ключевое значение. Предыдущий глава СП Сергей Степашин начал вводить этот аудит, но теперь он закреплен законом как одна из основных функций СП. Важная его часть — оценка эффективности бюджетного планирования. Напомним, что последние годы правительство пытается перейти к программному принципу составления бюджета, когда расходы должны быть четко увязаны с целями и планируемыми результатами. Но многие ведомства по-прежнему живут в парадигме «освоения» расходов. В результате, как заявил на заседании Госсовета министр финансов Антон Силуанов, «вместо инструмента, объединяющего стратегическое бюджетное планирование, в ряде случаев мы получили обычные бюджетные заявки на дополнительное финансирование, зачастую не связанные с общими целями и задачами программ».
Счетной палате придется разбираться, где проблема в планировании, а где — в исполнении
Владимир Путин на заседании Госсовета призвал Татьяну Голикову активно пользоваться новыми полномочиями. СП вместе с Минфином придется фактически учить ведомства правильно планировать расходы. Не исключено, что Голикова примет участие и в исполнении поручения президента правительству — разработать «бюджетные нормативы, которые отражали бы наилучшее соотношение бюджетных затрат и итогового результата, учитывали наиболее успешный опыт регионов и их специфику».
36% всего лишь в таком объеме исполнены федеральные целевые программы за 7 месяцев этого года
22 объекта всего было введено к 1 июля 2013 года из запланированных на год 1055
576 млрд — в такую сумму оценивается объем незавершенного строительства в стране
Основные резервы кроются в государственных и федеральных целевых программах. В них — бюджетные инвестиции и расходы на госзакупки, исчисляемые триллионами рублей. И ситуация с этими программами остается плачевной. В них часто закладывают неэффективные либо вообще лишние затраты. Как заявил Путин, многие планы «остаются на бумаге», а заложенные на их реализацию средства «лежат в бюджете, по сути, мертвым грузом».
«Есть о чем поговорить с госзаказчиками»
Татьяна Голикова на прошлой неделе на пресс-конференции говорила о сходных проблемах: исполнение федеральных целевых программ за семь месяцев этого года составляет всего 36%. Вопрос у нового главы СП: почему они не реализованы так, как планировалось, почему «ранее заявленные приоритеты в ходе исполнения приоритетами не становятся». «Я думаю, что есть о чем поговорить, в том числе с государственными заказчиками или федеральными органами исполнительной власти, выяснить, почему это происходит», — заключила она.
В итоге Счетной палате придется разбираться, где проблема в планировании, а где — в исполнении. Причем, как подчеркнул Путин, речь необязательно идет о коррупции и воровстве. Часто — о финансовой дисциплине.
Из выступления Голиковой на Госсовете ясно, что у нее будет много вопросов ко всем: и к ведомствам, и к правительству, и к регионам. Например, почему увеличение финансирования часто не приводит к улучшению результатов? Почему объем незавершенного строительства увеличился в 2012 году до 576 млрд руб, а в 2013 году к 1 июля было введено в строй всего 22 объекта из запланированных на год 1055? Почему предоставленные налоговые льготы зачастую не приводят к увеличению инвестиций, созданию рабочих мест или внедрению инноваций? «Из 128 действующих налоговых преференций по 117 вообще не предусмотрена какая-либо конкретная результативность применения», — заявила она.
С учетом планов СП дебаты в Госдуме с участием Голиковой, а также ее бывшего коллеги по Минфину Антона Силуанова, министра экономразвития Алексея Улюкаева, глав ведомств, губернаторов и депутатов могут оказаться весьма увлекательными.
В числе сфер, где происходит больше всего сомнительных расходов, Голикова выделила оборонную промышленность наряду с дорожным хозяйством, транспортом, космосом
«Можно своровать и на маленьких деньгах»
По закону госструктуры и должностные лица обязаны исполнять предписания Счетной палаты (при несогласии они могут обжаловать их в суде). При этом Голикова собирается исправить один из недостатков, по ее словам, «высокопрофессиональной работы» старого состава Счетной палаты — проверок «вхолостую». Когда результаты проверок не приводят к улучшениям и из года в год в отчетах СП «транслируются одни и те же замечания». «Если это происходит, значит, кто-то работает неэффективно: либо ведомство, которое проверяют, либо Счетная палата, которая проверяет», — заключила она. А в тех случаях, когда министр подписал акт проверки, но на следующий год ничего не изменилось, то, по ее мнению, «очевидно, надо делать какие-то оргвыводы по тем министерствам, которые постоянно это допускают».
Отвечая на вопрос журналистов, не будет ли изменений в приоритетах проверок, Татьяна Голикова объяснила: «Проверки в принципе должны распределяться более или менее равномерно по всем направлениям расходования бюджетных средств, потому что нельзя отдавать предпочтение одним, базируясь исключительно на том, что туда идут большие деньги. Можно, извините, своровать и на маленьких деньгах».
«Жесткости у меня хватит»
Судя по всему, СП будет уделять особое внимание самым большим бюджетным расходам — на оборону и безопасность. За эти направления будет отвечать Вера Чистова — заместитель Татьяны Голиковой, много лет занимавшаяся этими расходами в Минфине, а затем на посту замминистра обороны. К тому же в беседе с журналистами в числе сфер, где происходит больше всего сомнительных расходов, Голикова выделила и оборонную промышленность наряду с дорожным хозяйством, транспортом, космосом. В этих отраслях много потенциальных возможностей нажиться на бюджетных деньгах. «Там, где средства федерального бюджета идут непосредственно не в бюджетное учреждение, а в экономику, где речь идет о передаче субсидий на те или иные мероприятия или взносов в уставные капиталы, надо оценивать и целесообразность такого рода вложений, и их последующие эффективность и отдачу», — объяснила глава СП.
Татьяне Голиковой придется сказать свое слово и в отношении крупных госкомпаний и госкорпораций, особенно в условиях, когда правительство и общество по-настоящему озаботились эффективностью их инвестиционных программ и обоснованностью тарифной политики. Будет продолжена начатая прежним составом СП оценка расходов на Олимпиаду-2014. Можно не сомневаться, что мимо СП не пройдут и заявленные на ближайшее будущее мегапроекты — Транссиб, БАМ, магистраль Москва — Казань, Центральная кольцевая автодорога. Тем более что на их финансирование предложено направлять пенсионные деньги и средства Фонда национального благосостояния, причем на условиях возвратности и доходности. Во всяком случае, отвечая в Госдуме на призывы депутатов доводить до логического конца проверки госкомпаний, Татьяна Голикова заявила: «Мужества и жесткости у меня хватит».