Характер, масштабы и «очертания» приватизации государственного имущества за 20 лет неоднократно претерпевали принципиальные изменения. Заметно менялись цели, дважды кардинально пересматривались правовые основы приватизации.
Процесс приватизации постепенно утратил свою «массовость». Если в первой половине 1990-х годов количество ежегодно приватизируемых предприятий исчислялось десятками тысяч, то в последние годы — сотнями. Как следствие, почти на два порядка (в текущих ценах) сократились поступления в бюджет. В последние 3–4 года, несмотря на сокращение численности субъектов госсектора, его роль в экономике не только не сократилась, но даже возросла, в том числе за счет формирования и расширения интегрированных структур с госучастием.
С учетом дохода от продажи десяти крупнейших компаний доход государства от приватизации за 2011–2013 годы может составить 1 трлн руб. Если же не учитывать десятку крупнейших, доходы от приватизации составят всего порядка 11 млрд руб. Планируемые объемы приватизации в 2010 году сильно менялись. Цифры колебались от 100 млрд руб. (оценка Минэкономразвития в марте 2010 года) до итоговых 7 млрд руб., прописанных в «Основных направлениях бюджетной политики» в августе.
Плюрализм мнений
В законодательство о приватизации в течение 2010 года вносились существенные изменения. Среди наиболее важных — переход на среднесрочное планирование, предоставление правительству права принимать решения о приватизации вне рамок «стандартных» процедур, возможность передачи функций продавца юридическим лицам.
Эти новации призваны, в частности, расширить возможности для продажи крупных и крупнейших компаний. Принципиально важным моментом в приватизации крупнейших компаний представляется планируемое привлечение внебюджетных средств в их развитие за счет размещения дополнительных акций при сокращении доли государственного участия.
В отношении приватизации крупнейших компаний акцент сделан на «индивидуальные» решения, но пока нормативно не определены даже их общие рамки. В этих условиях предсказуемость решений правительства для потенциальных инвесторов может оказаться низкой. Действия государства недостаточно прозрачны, а принятые решения слабо аргументируются публично. Недостаток официальных комментариев и разъяснений «замещается» множеством сообщений в прессе, основанных на инсайдерских сведениях.
Причина — в отсутствии единой позиции государства по вопросу о том, какие именно крупные компании должны быть приватизированы. В разные периоды официальные лица демонстрировали несовпадающие, порой в корне противоречащие друг другу взгляды по этому вопросу. Кроме того, несмотря на планируемую приватизацию пакетов акций крупнейших компаний, государство, как правило, намерено в ближайшие годы сохранить преобладающее участие в их капитале. Так что решение задач существенного сокращения доли госсектора в экономике и его структурной трансформации фактически отложено на среднесрочную перспективу.
Деньги или реформы?
Новый этап приватизации изначально планировался как структурная реформа. Среди основных целей значилась модернизация экономики, улучшение конкурентной среды, привлечение внебюджетных инвестиций, развитие предприятий. Но потом, особенно ко второй половине 2010 года, все большее значение стало придаваться роли приватизации в формировании дополнительных доходов бюджета. Это связано с тем, что усилились сомнения в быстром восстановлении экономики, а расходы социальной направленности продолжали расти. Но необходимость структурного подхода к проведению приватизации стала декларироваться более четко, — по крайней мере на уровне концептуальных документов.
Масштабность планов приватизации на среднесрочную перспективу делает принципиально важным выбор основной идеологии этого процесса. На уровне федеральных ведомств основной сторонник «структурного» приоритета — Минэкономразвития, опора для второго, «бюджетного» приоритета — Минфин.
Оба подхода имеют свои плюсы и минусы. В рамках «структурного» приоритета ключевое значение имеет целесообразность нахождения тех или иных компаний в государственном или частном секторе с позиций развития самих компаний, отраслей и рынков. В рамках этого подхода необходимо тщательное «селектирование» возможных приобретателей, преимущественная ориентация на продажу компаний стратегическим инвесторам и т.д. Этот подход ориентирован на среднесрочную перспективу, сочетается с созданием условий для развития приватизируемых компаний, их реформированием, существенным снижением доли государства в экономике.
Бюджетный вариант — это использование приватизации для увеличения доходов бюджета, сокращение госсектора как потребителя госресурсов. В этом сценарии главное — точная оценка стоимости активов и выбор «удачного момента» приватизации. Предъявлять какие-либо требования к покупателям имущества в этом случае нерационально: ограничение круга потенциальных приобретателей способно снизить поступления в бюджет. Но такой подход имеет более краткосрочный характер, он плохо совместим с задачами реорганизации, санации крупных компаний, решение которых требует существенного времени, меньше связан с совершенствованием институциональных условий развития секторов и отраслей.
Барьером для успешной реализации первого, «структурного» сценария (при всей его привлекательности) может стать отсутствие долгосрочных и прозрачных правил игры во взаимодействии государства и бизнеса. Риски этого варианта связаны с недостаточной прозрачностью процессов продажи имущества стратегическим инвесторам, нечеткостью взаимных обязательств государства и покупателей, неясностью механизмов обеспечения выполнения таких обязательств. В перспективе снова может сложиться впечатление о «дешевой» приватизации и невыполненных обязательствах.
Поэтому более сбалансированным в ближнесрочной перспективе представляется «бюджетный» подход. Однако если будет обеспечен существенный прогресс в развитии институциональной среды и гармонизации взаимодействия государства и бизнеса, то появятся предпосылки для усиления структурной направленности приватизации.
Восьмилетний план
Для повышения вклада приватизации в долгосрочное развитие экономики важно реализовывать меры, лежащие в более широкой области, чем только приватизация. Нужны существенные усилия по улучшению корпоративного регулирования. Из-за недостатков в сфере корпоративного управления акции российских компаний оцениваются зарубежными инвесторами со скидкой.
Требуется улучшить регулирование в отношении иностранных инвестиций в стратегические сектора экономики: более четко определить такие сектора и установить ясный порядок принятия решений. Политика в сфере приватизации должна быть скоординирована с действиями по формированию в России международного финансового центра. В перспективе, когда могут быть приняты решения об отказе от госконтроля в отдельных крупных компаниях, приватизация пакетов акций может стать мощным импульсом к формированию финансового центра. В случае прекращения участия государства в капитале крупных компаний, недостаток законодательного регулирования их деятельности неизбежно станет замещаться вмешательством представителей государства в принимаемые хозяйственные решения. Чтобы избежать такой ситуации, надо повысить качество законодательного регулирования в этих секторах.
Предотвратить разрастание госсектора на основе остающихся в госсобственности компаний можно, если существенно ограничить возможности госкомпаний по приобретению новых активов, причем не только в рамках приватизации. Также необходимо определиться с планами по приватизации интегрированных структур, формирование которых государством не завершено, и «институционализировать» обязательства крупных госкомпаний по выводу непрофильных активов. В отношении тех компаний, приватизация которых отнесена на дальнюю перспективу, важно определить жесткие сроки завершения процессов реорганизации, установить персональную ответственность менеджеров и членов советов директоров за соблюдение этих сроков.
Наряду с приватизацией важно реализовывать дальнейшие меры по повышению качества корпоративного управления в госкомпаниях. Требует развития институт независимых директоров. Важно нормативно установить «судьбы» крупнейших компаний госсектора на средне- и долгосрочную перспективу. Для повышения предсказуемости госполитики важно разработать концепцию приватизации на 6–8 лет, в которой должны быть определены особенности отчуждения различных видов имущества, стратегические ориентиры по максимально допустимому уровню государственного (не только федерального) участия в экономике, в том числе в отдельных секторах, а также индикаторы оценки структурного влияния приватизации на экономику.