Техника исполнения
Президент ставит большие задачи, связанные со стимулированием экономического роста и выполнением президентских предвыборных обещаний. Причем подхода требует комплексного: рост ВВП желательно до 4–5% в год, но без излишней накачки экономики деньгами, одновременно выполнение всех социальных обязательств плюс сдвиги в самой структуре экономики с сокращением доли ресурсных отраслей, снижение стоимости кредитных ресурсов как для предприятий, так и для граждан. И все это в рамках существующей, а еще лучше — более низкой инфляции. То есть максимум 6% в год. При этом сферу принятия решений президент полностью замкнул на себя.
В принципе, как показывает мировой опыт, осуществлять прорывы могут и технические правительства при наличии единого сильного центра принятия всех решений и контроля за ними же. Опыт ряда стран показывает: даже при единоличном (или, если угодно, ручном) способе правления правительство может проводить в жизнь политику развития и решать стоящие перед страной большие задачи.
Но помимо этого центра необходимо иметь четкую экономическую доктрину, понимание, от чего мы уходим или уводим страну и куда ее ведем, требуя слаженной работы всех звеньев цепи. На чем основывается слаженность — на идее, выгоде, страхе или общей цели, — зависит от особенностей правления в конкретной стране. Примеров за последние 20–30 лет можно обнаружить множество, от Латинской Америки до Юго-Восточной Азии. Хотя стоит при этом отметить, что эффект подобные методы давали в каждой стране совершенно свой. «Есть пример Сингапура, когда страна не увязла в азиатском кризисе 1998 года, развиваясь очень успешно, — напоминает профессор ИМЭМО РАН Никита Загладин. — Ли Куан Ю руководил этим процессом. У него была своя доктрина и понимание того, что нужно делать. Или Бразилия, которая развивалась и при военной хунте, и при сменивших ее демократических режимах, причем левоориентированных. Там залогом успеха тоже было наличие очень четкой концепции, как и что следует развивать».
Кампания по выполнению
В России именно правительство Медведева отвечает за выполнение стратегических задач в экономической и социальной сфере. Но при этом, по общему мнению экспертов, не обладает достаточным количеством ресурсов и рычагов. Ноты дали, инструменты забыли...
Для того чтобы ситуация изменилась, требуется слом прежней инерции. Обеспечить этот слом может только Путин
Когда премьером работал Владимир Путин, сомнений в управленческой потенции кабинета министров ни у кого в общем не было. Однако с возвращением Путина на президентский пост центр принятия решений вновь переместился в Кремль, а роль правительства за год работы сведена к функции исполнителя, причем даже не творческого, а технического. Основной фронт работы кабинета — реализация пакета майских указов Путина. «Делайте то, что вам говорят», — основной посыл к министрам практически на всех совещаниях с участием президента. При этом многое из того, что уже сделано, президентом подвергается критике как выполненное «для галочки» и «на коленке» и сопровождается напоминаниями о политической ответственности министров за провалы.
В профессионализме, по крайней мере ключевого блока — экономического, мало кто сомневается. «Это работоспособное правительство», — убежден научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин. Проблема в другом. «Эти указы плохо выполняют потому, что они не нацелены на выполнение, — отмечает Ясин, напоминая, что указы готовились в период избирательной кампании. — Там хорошие цели, но почти ничего не сказано относительно того, какими инструментами их выполнять. Правительство знает, что 5% роста в год получить нельзя, но не может этого сказать президенту. Тогда это тупик, который скорее напоминает словесную эквилибристику, чем настоящую экономическую политику».
5,5% — таков показатель безработицы в России. «Когда безработица ниже, чем она была за все последние годы, не только кризисные, но и некоторые предкризисные, это тоже неплохо», — сказал Медведев, признавшись, что дались эти цифры «непростой работой, деньгами бюджета, поддержкой целого ряда программ»
Общая политическая слабость кабинета — лишь один из факторов. Директор Института экономики РАН Руслан Гринберг отмечает, что в стране также существуют очень мощные инерционные механизмы, которые невозможно преодолеть ручным управлением. «У нас очень серьезные разрывы между задачами и делами, — говорит экономист. — Для того чтобы ситуация изменилась, требуется слом прежней инерции. Обеспечить этот слом может только Путин. Для этого он должен решиться на некоторые радикальные меры как в области институтов, так и в области экономической политики».
Пенсии или футбол
Помимо внятной стратегии роста необходимым условием является слаженная работа всей исполнительной команды на результат, причем на результат осознанный, понятый и принятый если и не всеми, то значительной частью общества и управленцев. В России ни того ни другого эксперты пока не видят. «Консенсуса и компромисса по ряду основных направлений, как то: тратим или сберегаем, тратим на войну и социалку или стимулируем экономический рост — пока не достигнуто», — отмечает председатель правления ИНСОР Игорь Юргенс.
«И в правительстве, и в президентских кругах есть две конкурирующие точки зрения, — продолжает экс-министр экономики РФ Андрей Нечаев. — Первая: нельзя раздувать госрасходы, надо экономить, формировать резервные фонды и ориентироваться на бюджетное правило, которое впервые было заложено при формировании бюджета на 2013 год. Вторая: надо активно печатать деньги, раскассировать резервные фонды и стимулировать экономический рост. Пока ни та ни другая точка зрения окончательно не возобладала, решения половинчатые: расходы наращиваются, хотя не такими темпами, как хотели бы сторонники идеи искусственного стимулирования спроса. Но и от жесткой бюджетной политики мы тоже постепенно уходим».
Даже в отношении майских указов нужно уточнять задачи. «Если приоритет социальные задачи — это одна история, — говорит Нечаев. — Если оборонные расходы, Олимпиада в Сочи, чемпионат мира по футболу и так далее — это немножко другая история. То, что при нынешних темпах экономического роста не удастся все приоритеты совместить, уже очевидно, по-моему, и для самого правительства. Характерна ситуация с социальными выплатами, которые фактически переложены на регионы, а те для этого не имеют достаточного количества денег».
«Есть свои сложности,но все-таки возникает какая-то более-менее понятная картина того,что будет происходить в ближайшие годы»
Премьер-министр России Дмитрий Медведев накануне годовщины своего правительства
Таким образом, спустя год работы нового кабинета министров в России сохраняется неопределенность относительно приоритетов экономической политики. До слаженной работы различным элементам исполнительной вертикали тоже еще далеко. Путин не случайно подчеркивает, что «обеспечить более высокий уровень жизни граждан» можно «прежде всего за счет кардинального повышения эффективности госуправления». Однако в действительности налицо некоторое противоречие. С одной стороны, требование, чтобы министры работали быстро и эффективно. С другой — конструкция устроена так, что министры выглядят подчас более слабыми игроками на фоне помощников президента. Более того, помощники, как говорят, тщательно следят за работой министров и стараются сообщить президенту о любом проколе или недочете. «Правительство всегда работало под давлением, но сейчас его стало больше», — констатируют источники во властных структурах, сравнивая кабинет сегодняшний и прежний.
Отпустить нельзя работать
Эта модель — когда новые министры получили кремлевских кураторов в лице бывших министров — стала главным управленческим новшеством Путина после его возвращения на пост президента. Информированные члены элиты говорят, что помимо цели поставить смотрящих была еще и задача повысить качество работы по принципу «одна голова хорошо, а две лучше». По мнению экспертов, качество работы госаппарата это не сильно повысило, зато возникли предсказуемые аппаратные конфликты. В частности, уже несколько недель обсуждается, что будет с правительством, если новым помощником президента все же станет экс-министр финансов Алексей Кудрин, да еще с прямым доступом к Путину. А новым куратором проекта «Сколково» со стороны государства вместо ушедшего в отставку представителя Белого дома Владислава Суркова уже стал представитель Кремля — помощник президента, экс-министр образования Андрей Фурсенко. Впрочем, его давно тянуло в науку...
Проблема Суркова вообще заключалась в том, что это сильный игрок, который в последнее время вынужден был играть в слабой команде. Сурков, как говорят его знакомые, не выдержал именно этого — негласной установки на помалкивание, невозможности отстаивать свою точку зрения (даже на защиту «Сколково» — главного проекта периода президентства Медведева — публично встал только Сурков). У каждого свой порог чувствительности, объяснили его теперь уже бывшие коллеги, реакция на ощущение своей нужности или ненужности. Кто-то стиснув зубы продолжает работать, а кто-то...
Вспылил, в общем. И хотя почти все сходятся на том, что менеджер-аппаратчик Сурков — это оксюморон, ни одному не придет в голову даже подумать, что он слабая фигура. В правительстве говорят о нем так: «Он человек талантливый. У него самостоятельная судьба была, есть и будет». А один кремлевский чиновник добавил: «Путин будет очень не прав, если отпустит его от себя».
Новая смена
Аппарат правительства — это, по большому счету, ключевая структура, положение которой многое может сказать о положении кабинета министров в целом. «Президентская вертикаль имеет право последней руки. В любом случае наличие такого двойного контроля снижает инициативность действующих министров», — замечает Юргенс.
«Особой проблемы во взаимоотношениях между помощниками президента и министрами я пока не вижу, — отчасти спорит Ясин. — Некоторая субординация установлена: ясно, что помощники имеют больше полномочий и отвечают только перед президентом. Министры в значительной степени публичные персоны, стало быть, предназначены на разные случаи быть в роли жертв. Это модель, рассчитанная на то, чтобы высококачественно работал один человек — президент. Поэтому будем ожидать или вполне сильной работы президента, или некоторой смены правительства».
Некоторых кадровых решений ожидают в ближайшие несколько недель. Они могут коснуться как корпуса президентских помощников, так и членов правительства и его аппарата, включая перераспределение полномочий.
Помимо связки «Кремль — Белый дом» есть еще межведомственные отношения и связка «федеральный центр — регионы». О координации действий внутри правительства и с региональными администрациями на совещании по майским указам упомянул сам Путин. Он недоволен тем, как оно налажено. «Недопустимо, когда программы проседают из-за слабого взаимодействия между министерствами и ведомствами или из-за отсутствия внятных рекомендаций органам власти регионов со стороны федерального центра», — заявил он. Таким образом, можно сделать вывод о том, что единая машина «Кремль — Белый дом — регионы» с точки зрения согласования проектов решений и доведения их до исполнителей работает со сбоями. Традиционная проблема для системы, в которой решения спускаются «сверху вниз».
«Был принят целый ряд новых решений, и много примеров, когда регионам сказали, что делать и каких результатов достигать, а вот как делать, толком не объяснили, — отмечает первый проректор ВШЭ, главный редактор журнала «Вопросы государственного и муниципального управления» Лев Якобсон. — Если говорить об эффективности госуправления в целом, то, с одной стороны, за последние годы были приняты полезные меры, связанные с внедрением административных регламентов, ростом прозрачности. Это факт — прозрачность деятельности госорганов выросла. С другой стороны, каких-то ощутимых сдвигов, если говорить о результатах, не наблюдается. Очевидно, проблемы гораздо глубже, чем те решения, которые пока найдены».
Время и место для гильотины
Впрочем, это признают и в самом правительстве. «Ситуация средненькая, — заметил высокопоставленный чиновник. — Вроде все ничего. И доходы растут, и зарплаты. А ничего более существенного не происходит».
И одна из причин — дисбаланс между полномочиями и ответственностью; постановкой задач и их реализацией. В общем, словом и делом.
Выстроить эффективную бюрократическую цепочку — это прерогатива правительства или Кремля? Определиться со стратегией экономического роста должен премьер или президент? Или все это должен делать один президент, или он должен до известной степени повышать роль правительства, давая тому свободу действий в решении хотя бы части вопросов и превращая оловянных солдатиков в реальных бойцов.
Конечно, всегда есть запасной вариант: движением руки смести с доски одни фигурки и заменить их на новые. Но это не решит проблему — правительство не должно быть расфокусированным в условиях падающей экономики и рецессии в еврозоне.
Макроэкономическая ситуация в России не столь печальна, как в Европе, однако блистательных перспектив она тоже в себе не несет. Рост ВВП замедляется в течение пяти кварталов подряд со значений, близких к 5%, до 1,1% в первом квартале 2013 года, констатирует Минэкономики. По прогнозам экспертов ВШЭ, даже при стабильном уровне мировых цен на нефть затухание может продолжиться, что «чревато нарастающим отставанием России от других стран, а также накоплением внутренних дисбалансов, прежде всего в бюджетной сфере».
Впрочем, многие убеждены: невзирая на новую волну слухов о надвигающихся кадровых перетрясках, Путин воздержится от резких шагов. Какой смысл, если все ключевые решения все равно за ним? Он пожертвует одной или несколькими фигурами, только если последуют вспышки социального гнева или явные проявления экономической безграмотности, способные взорвать экономическую или социальную благость. Линейное снижение показателей гильотины пока не требует.