Послание это в известной мере честное. В нем выделяется семь ключевых бюджетных проблем, которые носят долговременный характер и уже не в первый раз становятся объектом критики со стороны высшего руководства страны. Данный перечень столь же безжалостен, сколь исчерпывающ. Однако нигде не упомянуто, кто, помимо обстоятельств непреодолимой силы, виноват в том, что эти проблемы возникли и/или до сих пор не решены, несмотря на продолжающийся приток углеводородных сверхдоходов, составляющих уже большую часть федерального бюджета.
Послание это в определенной мере правильное. Оно ставит десять фактически бесспорных целей бюджетной политики на ближайшую перспективу.
Так, можно только приветствовать стремление к программной политике бюджетных расходов и к повышению их эффективности; приоритет науки, образования и инфраструктуры; курс на расширение самостоятельности и ответственности региональных и муниципальных бюджетов, а также заявленные принципы прозрачности и открытости бюджетного процесса для граждан. Но, к сожалению, в бюджетных посланиях аналогичные заклинания встречаются уже не в первый и даже не во второй раз, а реальная практика составления и исполнения бюджетов кардинально им противоречит. В расходной политике безраздельно царствуют «валовые» подходы, доля модернизационных ассигнований в лучшем случае стагнирует, региональные и муниципальные финансовые власти по большей части нищенствуют и униженно выпрашивают трансферты на более высоких уровнях бюджетной системы. Ну а достигнутая в последние годы степень непрозрачности федерального бюджета делает его недоступным для элементарного анализа и понимания даже со стороны парламентариев.
Закономерно, что в послании сделан акцент на необходимости обеспечить надежность и долгосрочную сбалансированность пенсионной системы вне зависимости от демографического тренда. Однако пространство для маневра в этой сфере исчерпано, причем во многом из-за ошибок правительственной политики последних лет и понятного стремления отложить неприятные решения. Сегодня для придания пенсионной системе реальной сбалансированности речь непременно должна идти либо о повышении фискальной нагрузки на экономику, либо о снижении выплат будущим пенсионерам, либо об ограничении числа получателей пенсий, т.е. повышении в той или иной форме пенсионного возраста. Кроме того, в правительственных кругах как о практически решенном вопросе говорят о конфискации обязательных пенсионных накоплений. Как ни странно, послание не содержит ни единого намека на отношение самого президента к этим мерам.
Нельзя не согласиться и с выраженным в документе пониманием необходимости обеспечивать стабильный налоговый режим, а также невозможности дальнейшего повышения фискальной нагрузки на несырьевой бизнес. Но одновременно трудно понять, почему в нем не сформулирована какая бы то ни было позиция в отношении весьма острой текущей дискуссии по увеличению налогообложения бизнеса сырьевого, а именно газовой отрасли.
Наконец, можно было бы приветствовать введение в действие так называемого бюджетного правила, которое предусматривает ограничение расходов на основе усредненной по итогам предшествующего периода цене на нефть. Однако в последние годы мы столько раз наблюдали торжество политической целесообразности над любыми подобными правилами, что порадоваться толком и не удается.
И последнее. Бюджетное послание — хороший индикатор степени законопослушности российских органов власти. В соответствии со статьей 170 Бюджетного кодекса РФ свое послание, определяющее основы бюджетной политики, глава государства должен направить Федеральному Собранию до марта, когда бюджетный процесс на новый финансовый год еще не стартовал. Однако в соответствии со сложившейся в последние годы устойчивой традицией послания оглашаются только в самом конце июня, когда работа над бюджетом уже в самом разгаре.
И это неслучайно. Бюджетная, да и не только бюджетная политика у нас основывается не на каких либо принципах, а вырисовывается по обстоятельствам в дискретном режиме ручного управления. В бюджетных посланиях лишь расставляются (и то, как показывает дискуссия об инфляционной поправке для «бюджетного правила», не окончательно) акценты в дискуссиях по бюджету между агентствами, ответственными за наполнение казны и занимающимися ее расходованием.
Бюджетную политику должен самостоятельно формулировать ответственный кабинет министров, чтобы затем отстаивать ее идеи, воплощенные в законопроекте о бюджете, перед парламентом, реально представляющим граждан страны. Риторика в стиле «за все хорошее» способна только на время отвлечь внимание от хронической дисфункциональности государственной машины России и кризиса ее бюджетной системы.