В ожидании гражданского общества

 // © Даша Толстикова

Как бы ни развивалась ситуация в сфере государственного управления, какая бы стратегия его реформирования ни была выбрана, роль общественных институтов и некоммерческих организаций в социально-экономической и политической жизни России в среднесрочном периоде будет быстро возрастать.

Третий сектор

Широкое развитие общественных институтов и некоммерческого (так называемого третьего) сектора становится неотъемлемым признаком перехода к постиндустриальному обществу, сопутствует росту благосостояния граждан и стимулируется ускоренным развитием информационной среды.

В неформальные практики гражданского общества вовлечена значительная часть россиян. По признанию респондентов социологических опросов, до 2/3 из них являются участниками неформальной волонтерской деятельности, почти половина участвуют в денежных пожертвованиях, примерно 1/3 приходилось участвовать в мероприятиях, организованных самими гражданами по месту жительства.

Однако формальные каналы мобилизации общественной активности в стране развиты относительно слабо. Лишь 3% россиян декларируют свое участие в некоммерческих организациях в качестве добровольцев, лишь 1–2% называют в качестве посредников своей благотворительной деятельности какие-либо организации. Большинство предпочитают делать денежные пожертвования нуждающимся лично в руки.

По данным Росстата, на 1 января 2011 года третий сектор России составляют примерно 342 тыс. негосударственных некоммерческих организаций (НКО), хотя исследователи считают, что численность реально действующих НКО не превышает  38% от формально зарегистрированных.

Несмотря на это, сдвиг в отношении общества к теме некоммерческого сектора присутствует. Так, по данным исследования «Общественная поддержка НКО в российских регионах» (его провела в 2010 году исследовательская группа ЦИРКОН по заказу Агентства социальной информации), заметно выросла доля потенциальных участников деятельности общественных и благотворительных организаций, хотя число фактических участников пока остается незначительным.

Ценность участия в деятельности НКО в восприятии людей заметно возросла, хотя на реальное поведение этот рост пока не повлиял. Тем не менее наблюдается положительная динамика: уровень осведомленности населения об общественных организациях вырос с 2008 года на 20% и составил 50%, а готовность помогать им выразили более двух третей опрошенных.

Позиция государства

В последнее время наблюдались весьма позитивные сдвиги и в отношении государства к третьему сектору. В 2000-е были созданы формальные институты взаимодействия гражданского сектора с государством: гражданские форумы, Совет при президенте по развитию гражданского общества и правам человека, Общественная палата. Появились общественные советы практически при всех министерствах и ведомствах.

Приняты федеральные законы и программы, поддерживающие развитие НКО путем предоставления возможности формировать целевые капиталы (2006 год), а также содействующие развитию благотворительности и добровольчества (июль 2009 года) и деятельности социально ориентированных НКО (апрель 2010 года). Работают различные программы финансирования НКО, готовится к реализации программа поддержки социально ориентированных НКО (в 2011 году выделено 880 млн руб. на ее финансирование), в ряде регионов реализована концепция муниципального гранта или заказа, проводятся конкурсы на консолидированный бюджет.

Были приняты законы о местном самоуправлении с четким разграничением полномочий и функций местного и территориального самоуправлений; наработана практика организации ТОСов и ТСЖ. Кроме того, существует тенденция заимствования государством подходов некоммерческих организаций к решению отдельных социальных проблем, признается их более высокая эффективность в некоторых сферах по сравнению с государственными социальными системами (например, при работе с людьми с ограниченными возможностями). Как результат — ведется работа по передаче данных функций в целом в руки некоммерческих организаций на основе социального заказа.

Трудности роста

Тем не менее нынешнее состояние третьего сектора России можно охарактеризовать следующими негативными чертами.

Во-первых, он мал: его трудовые ресурсы составляют 1,1% экономически активного населения, что на пять–десять процентных пунктов меньше аналогичного показателя в странах Западной Европы, Израиля, Канады, США, Японии, однако сопоставимо со странами Восточной Европы.

Во-вторых, он недостаточно влиятелен, имеет слабый административно-правовой ресурс (способность влиять на процесс принятия решений и контроль за их исполнением) и незначительные материальные ресурсы (финансовые, имущественные).

В-третьих, он нереспектабелен, то есть имеет незначительные социальный и символический капиталы (общественную поддержку и доверие граждан), испытывает  нехватку сильных и компетентных лидеров.

Существует и набор своеобразных стоп-факторов, препятствующих развитию сектора на данном этапе.

1) Противоречивость, неустойчивость и непоследовательность политики государства по отношению к третьему сектору в целом. Так, значительное число из перечисленных выше механизмов взаимодействия НКО и государственных институтов носят формальный, имитационный характер, политика госфинансирования отличается непрозрачностью и волюнтаризмом.

2) Дефицит ресурсов в секторе: недостаток и нестабильность источников финансирования деятельности НКО, недостаток правового, социального и символического капиталов.

3) Разрозненность сектора, плохо развитая инфраструктура поддержки его деятельности, недостаточный уровень прозрачности, подотчетности, демократического управления, саморегулирования.

Недостаток поддержки и настороженность со стороны госструктур, недостаток финансирования и самоорганизации определяют высокую зависимость НКО от государства и бизнеса. В результате, по мнению большинства экспертов (а также согласно данным, полученным в ходе соцопросов и исследований НКО), доминирующим субъектом развития общественных институтов в России является государство. Именно оно определяет настоящее и ближайшее будущее общественных институтов.

Модели и прогнозы

Существует несколько преобладающих моделей взаимодействия общественных институтов с органами власти.

Партнерская модель. Государственные органы не пытаются управлять общественными институтами, а участвуют в различных формах диалога с НКО. В свою очередь общественные институты формируют повестку дня, осуществляют обратную связь, предлагают решения определенных проблем, участвуют в создании новых органов государственной власти.

Патерналистская модель. В ее жестком варианте общественные организации полностью контролируются властью и рассматриваются исключительно как передаточные механизмы от руководства к населению. В мягком варианте государство разрешает определенную автономию организаций в обмен на политическую лояльность, обеспечивая поддержку деятельности лояльных организаций финансами, льготами и преференциями.

Конфронтационная модель. Представители государства видят в лице независимых организаций, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель, опасность для собственной власти и стараются осложнить их деятельность. В свою очередь общественные организации склоняются к тактике гражданского неповиновения.

Следует признать, что в настоящее время в большинстве случаев взаимодействия реализуются модели, основанные на доминировании власти. И в ближайшей перспективе государственнический сценарий с низким уровнем гражданской активности и высоким уровнем воздействия государства на гражданское общество выглядит не только самым вероятным, но и практически неизбежным.

Однако столь же неизбежное развитие некоммерческого сектора и возрастающий потенциал гражданской активности (особенно в среде городского населения) ставит устойчивость и долгосрочность таких взаимоотношений под сомнение.

Вектор социального развития предопределяет наступление в относительно недалекой перспективе (2014–2018 годы) точки бифуркации (развилки). Вероятный кризис инерционного (государственнического) сценария поставит вопрос о выборе конфронтационной или партнерской модели, причем выбор этот в значительной степени будет зависеть от позиции государства.

Следует также отметить, что конфронтационный сценарий, при котором государственные структуры будут стремиться подавить конструктивную активность  граждан и общественных институтов, плохо сочетается с задачами перехода к постиндустриальному обществу и стадии инновационного развития. По этой причине в качестве оптимального следует признать партнерский сценарий.