Конкретные же предложения, какие полномочия и налоги будут переданы на местный уровень, пока не звучат. Главный вопрос новой реформы — готовы ли верхи делиться деньгами и функциями с низами — открыт.
Сохранят ли выборы
О том, что в 2014 году страну ожидает пересмотр принципов организации местного самоуправления (МСУ), Владимир Путин заявил в своем послании Федеральному собранию. О сути нововведений президент сказал очень коротко, отметив, что речь идет о «развитии сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах», а также о реальном приближении ее к людям. «Местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой», — сказал Путин.
Спустя несколько дней близкий к Кремлю Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) обнародовал аналитическую записку по этой теме. Предложено две возможные модели переустройства местной власти, и обе предполагают ликвидацию прямых выборов глав муниципалитетов с заменой их либо системой назначения (мэр сажается в кресло решением губернатора), либо косвенной формой (мэр избирается местным парламентом из числа депутатов).
Толковать слова Путина можно по-разному: и что прямые выборы мэров должны сохраниться при любой модели муниципальной реформы, и что крупные города (прежде всего административные центры регионов) станут официальной частью вертикали
Другой близкий к Кремлю аналитический институт — Фонд развития гражданского общества — на минувшей неделе провел «круглый стол», на котором было заявлено, что модели, предложенные ИСЭПИ, не являются исчерпывающими.
«Я не считаю, что в докладе ИСЭПИ указаны все возможные модели, — поясняет «МН» председатель правления Фонда развития гражданского общества Константин Костин. — Россия — федеративное государство, регионы все разные, муниципалитеты тоже разные. И надо продумать несколько оптимальных моделей, чтобы их прописать рамочно, и потом пусть каждый регион себе выбирает ту или иную схему, принимая соответствующие поправки в устав субъекта РФ. Где-то могут быть выборы, где-то их может не быть».
Четких ответов по реформе МСУ Путин не стал давать и в ходе своей пресс-конференции. С одной стороны, президент вроде бы защитил институт выборов («Мэров, конечно, только выбирать», — сказал он), с другой — назвал громоздкой и неэффективной существующую двухуровневую систему местного самоуправления (нижний уровень — сельские и городские поселения, верхний уровень — районы и городские округа). Систему же управления в крупных городах Путин и вовсе назвал квазимуниципальной. А одна из моделей ИСЭПИ предполагает как раз «огосударствление» второго уровня МСУ, когда в нынешних муниципальных районах и городских округах создаются государственные администрации, главы которых назначаются губернатором.
По мнению экспертов, толковать слова Путина можно по-разному: и что прямые выборы мэров должны сохраниться при любой модели муниципальной реформы, и что крупные города (прежде всего административные центры регионов) станут официальной частью вертикали.
Руководитель Политической экспертной группы Константин Калачев допускает, что президент еще не принял окончательного решения на этот счет и поэтому дискуссия, которая возникла после публикации аналитической записки ИСЭПИ, может повлиять на то, каким будет итоговый вариант реформы. «Скорее всего останутся выборы глав небольших городов и сельских поселений, депутатов районных дум. Что же касается выборов мэров столиц регионов, то скорее мы их потеряем. Но думаю, еще будет приниматься во внимание общественная реакция. Не случайно Путин предлагает всем высказаться. Уточняя, однако, что времени очень немного: мы за свободную дискуссию, но побыстрее», — говорит «МН» Калачев.
Дадут ли деньги
Проект реформы может появиться к весне. На минувшей неделе создана рабочая группа, которая займется разработкой соответствующих предложений. В нее вошли депутаты Госдумы, мэры, члены Совета Федерации и Общественной палаты. «Работа уже началась, и в течение максимум трех месяцев мы предложим губернаторскому корпусу, правительству и муниципалам две-три модели», — сообщил депутат Госдумы Вячеслав Тимченко, возглавляющий Всероссийский совет местного самоуправления.
Эксперты, близкие к Кремлю, отмечают важность не политической составляющей назревающей реформы, а хозяйственной. «Основной вопрос не в том, кого избирать и кого назначать, вопрос — в разграничении предметов ведения, — говорит Костин. — Основная задача — чтобы местное самоуправление было близко к людям и эффективно работало. И как ее решить с точки зрения обеспечения кадрами и финансами — вот об этом надо говорить».
Проблема в том, что очередная реформа местного самоуправления, как и предыдущие, может не зайти дальше как раз своей политической составляющей: все необходимые управленческие перемены (как наименее затратные) произойдут, а до передачи низовым властным структурам денег дело так и не дойдет.
Кремль не откажется от политики централизации — напротив, новая реформа этот процесс может усилить, считает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.
Федеральный закон о местном самоуправлении, принятый в 2003 году, за десять лет проблему обеспечения муниципалитетов рублем так и не решил
«Вся система управления последние три-пять лет нацелена на отраслевую централизацию, — говорит «МН» Зубаревич. — Практически все полномочия по реализации социальной политики уже на уровне регионов. Сейчас активно идет передача туда полномочий в сфере здравоохранения, продолжается эта передача в сфере образования. Например, создано много высокотехнологических медицинских центров, куда стягивается система оказания медпомощи, а обычные районные больницы сворачиваются до масштаба больниц при скорой помощи: первичное звено там, а все остальное — в центр. То же самое в школе — все большая доля выплат и принятия решений стягивается на уровень региона. А деньги и полномочия — это очень четкая связка. Нет полномочий — нет денег».
По словам президента, образование и медицину с муниципального уровня «выхолостили не от хорошей жизни, а оттого что там просто источников денег нет для реализации задач, которые на их плечах находились». «В этой связи, конечно, нужно разобраться: или финансовые источники добавить и вернуть туда, либо уже согласиться и смириться с тем, что это на муниципальном уровне делать невозможно», — обозначил развилку реформы Путин.
Выбор, считают эксперты, очевиден. Федеральный закон о местном самоуправлении, принятый в 2003 году, за десять лет проблему обеспечения муниципалитетов рублем так и не решил, напоминает президент Центра политических технологий Игорь Бунин. «Вообще отдавать деньги вниз психологически достаточно сложно», — замечает он. «Все муниципальные районы и значительное число городских округов получают значительную долю средств из региональных бюджетов», — говорит Зубаревич. Рассчитывать, что центр пойдет на существенное перераспределение бюджетных доходов в пользу местной власти, тем более в период экономической стагнации, не стоит.
«Все зависит от того, от каких расходов федеральному центру в этом случае придется отказываться — например, в следующем году ни от каких, — говорит «МН» заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института экономической политики им. Гайдара Владимир Назаров. — Пересмотр расходов — болезненный вопрос. Как и передача налогов на местный уровень. Полноценное имущественное обложение запустится очень не скоро, а все остальные варианты требуют больших изменений, изменения конструкции системы».
Зачем нужна реформа
О несовершенстве нынешней структуры МСУ эксперты говорят на протяжении последних десяти лет, однако принять окончательное решение по устройству низового уровня власти федеральный центр решил только сейчас. Почему?
Некоторые аналитики — и эта позиция скорее всего поддерживается Кремлем — утверждают, что курс на «огосударствление» крупных городов связан в первую очередь с необходимостью реализации майских указов президента. «У губернаторов возникает объективный запрос на расширение возможностей влиять на социально-экономическую политику в городских округах и муниципальных районах», — говорится в аналитической записке ИСЭПИ.
Другие же эксперты связывают предстоящую реформу прежде всего с прошедшими в сентябре выборами (победой Евгения Ройзмана в Екатеринбурге, Галины Ширшиной в Петрозаводске, «серебром» Алексея Навального в Москве) и нацеленностью представителей оппозиции баллотироваться в мэры в следующем году: например, Илья Пономарев объявил о готовности выставить свою кандидатуру в Новосибирске, Олег Шеин — в Астрахани.
Подобная реформа, опасаются некоторые эксперты, может привести и к тому, что в целом ряде регионов снизится эффективность управления крупными городами
«Власти хотят отказаться от выборов, — считает Зубаревич, — но не могут, потому что в период Ельцина Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления, где написано, что муниципалитеты должны избираться. Если нельзя, но хочется, то надо искать решение. Оно, видимо, простое: оставить выборы только там, где выбранные люди практически ничего не значат — у них нет ни ресурсов, ни полномочий. Это уровень городских и сельских поселений — на него приходится меньше 5% всех бюджетных ресурсов. Полномочия там — ЖКХ, внутренние дороги, культура и все. Выбирайте ради бога».
Если новая муниципальная реформа сведется к отмене выборности, последствия могут быть печальными, предупреждают эксперты. В частности, это чревато политическими обострениями, в том числе переадресацией протестных настроений от мэра на уровень губернатора и выше.
«Реформа в том виде, в каком ее предлагает ИСЭПИ, практически исключает систему электорального контроля жителей за местными главами, — отмечает Бунин. — Это означает, что жители лишаются возможности сменить местного начальника в случае острых проблем (скажем, в сферах ЖКХ или транспорта) либо даже просто выпустить пар. А политическая ответственность в России очень персонифицирована. Если новых местных глав люди знать не будут, они будут переадресовываться даже не к губернатору. То есть президент еще больше будет отвечать за текущие крыши и плохую уборку снега».
Подобная реформа, опасаются некоторые эксперты, может привести и к тому, что в целом ряде регионов снизится эффективность управления крупными городами. Там, где нет полноценных выборов, особо неоткуда появиться современным управленцам. «Слабая региональная власть будет склонна менять сильных мэров на слабых глав администраций, тем самым еще больше снижая эффективность управления территорией», — считает Бунин. «Когда город — место, где концентрируются преимущества, — развивается медленно, медленно развивается и вся страна», — уверена Зубаревич.