«Куда эти деньги делись?» — изумленно спросил в 1997 году Борис Ельцин в связи с исчезновением гигантских казенных средств, отпущенных на восстановление Чечни в первую войну. После второй войны Чечня наконец отстроилась. Но ельцинский вопрос все равно возникает при сопоставлении внушительных средств, расходуемых федеральным бюджетом на всем Северном Кавказе, с более чем скромным результатом. Куда деваются деньги на Кавказе, выяснял обозреватель «МН».
Край России
Северный Кавказ никогда не входил в число российских нацпроектов, но де-факто является одним из них. Уже никто в Москве не сомневается, что регион пора спасать — не считаясь с затратами. Картина пока неутешительная. В регионах Северо-Кавказского федерального округа живет 6,5% населения страны. При этом доля СКФО в российском ВВП — всего 2,1%, в общероссийском объеме налоговых поступлений — 0,9%, в суммарном внешнеторговом обороте России — 0,4%. На Кавказе большая доля бедных — 16,5% имеют доход ниже прожиточного минимума. Безработица зашкаливает за 18% экономически активного населения (среднероссийский уровень — 8,2%). В Ингушетии работы нет у 53%, в Чечне — у 42%, в Дагестане — у 17,2% населения.
Замкнутый круг
В 2009 году президент Медведев призвал к социально-экономической реабилитации Северного Кавказа. Кремль хочет завлечь в регион инвесторов, которые создадут рабочие места и социальную стабильность. А она станет залогом стабильности политической.
В 2010 году средний уровень дотационности в Северо-Кавказском федеральном округе превысил 66%, а доходная часть бюджета СКФО — 271 млрд руб. В грубом приближении это значит, что Россия тратит на Кавказе около 179 млрд в год.
Правительственная стратегия развития Кавказа до 2025 года как минимум не подразумевает сокращения бюджетных затрат. Частные деньги так и останутся гипотезой, пока на Кавказе проблемы с безопасностью. Инвесторы должны смягчить нравы, но не приходят на Кавказ именно из-за нравов. Это порочный круг.
В стратегии развития Кавказа до 2025 года три сценария: инерционный, базовый и оптимальный. При инерционном все останется как есть — футурологи из Пятигорска полагают, что и в нынешнем состоянии Кавказ дотянет до 2025 года. Базовый и оптимальный сценарии исходят из того, что проблема безопасности на Северном Кавказе будет решена за 5–10 лет. Ответа на ключевой вопрос: «Как?» в стратегии нет.
Цена чеченского чуда
Любой, кто бывал в Грозном во время войны и попадает туда сейчас, видит, что город восстал из руин. Чечня пока единственный пример успеха Кремля на Кавказе. Но цена этого успеха такова, что едва ли Москва захочет повторить чеченское чудо на остальном Кавказе.
Год от года дотационность кавказских республик снижается, но очень медленно. «Чемпионами» остаются Чечня и Ингушетия: доля дотаций в консолидированном бюджете много лет колеблется около 90%.
Главный «отличник» — Кабардино-Балкария. Она с 2005 года снижала дотационность и в 2010-м получила результат 54%. Но одновременно в КБР в несколько раз выросла террористическая активность: недавний обстрел туристов в Приэльбрусье показал, что бюджетные успехи не гарантируют безопасность.
«Поддержка республик дифференцирована, в основе дифференциации не экономические, а политические факторы», — говорит директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич, которая из года в год анализирует северокавказские бюджеты.
Пока политические факторы складываются в пользу Чечни. Она получает из бюджета около 65 млрд руб. в год — треть того, что выделяют Северному Кавказу в целом. В 2010 году поток денег в Чечню впервые сократился, но не слишком значительно. Ее бюджет сопоставим с бюджетом Ставрополья, где вдвое больше людей. Душевые доходы бюджета Чечни превышают аналогичный показатель для Ставрополья почти в два раза. Пять лет назад Чечня лежала в руинах, а сейчас ее соседи откровенно завидуют объемам денег, которые республика вычерпывает из федерального бюджета.
Ингушетия: success-story?
Динамика расходов в Ингушетии свидетельствует, что ситуация в республике изменилась в течение последних двух лет сильнее, чем где бы то ни было еще на Кавказе. Схема позволяет увидеть, что Ингушетия в 3,8 раза увеличила траты на жилищно-коммунальное хозяйство, в два раза — на образование и национальную экономику. Социальные расходы выросли всего на 20%, но внутри этого скромного результата есть еще один настоящий прорыв, которого на диаграмме не видно: выплаты социальных пособий выросли в Ингушетии в 3,5 раза.
Ингушетия пока далеко отстает от Чечни. Но в отличие от Чечни в 2010 году она нарастила доходную часть своего бюджета. Кроме нее это удалось в СКФО только Северной Осетии и Карачаево-Черкесии. Наталья Зубаревич считает, что федеральный центр направляет деньги туда, где существуют самые серьезные вызовы политической стабильности. Но дело не только в этом.
Скачок социальных выплат говорит об успехе команды главы Ингушетии Юнус-Бека Евкурова, который с момента своего прихода к власти осенью 2008 года поставил задачу борьбы с коррупцией, наведения порядка в республиканской бухгалтерии и снижения дотационности. Заработала и федеральная целевая программа развития Ингушетии. Правда, одновременно сократилась ФЦП развития юга России. А в ближайшее время три ФЦП — развития юга России, развития Чечни и развития Ингушетии — планируют объединить в одну. В регионах надеются, что реформа управления программами не скажется на сумме под чертой.
Рыба вместо удочки
Рост соцпособий и высокие госрасходы на национальную экономику едва ли могут сами по себе считаться исключительно добрым признаком. С 2008 года все кавказские республики, кроме Чечни, повысили свои расходы на экономику: Дагестан (в 1,4 раза), Ингушетия (в 2,1 раза), Карачаево-Черкесия (в 1,5 раза). «Но это означает, что государство почти полностью замещает бизнес в финансировании развития проблемных регионов вместо того, чтобы улучшать институты и инвестиционный климат, — говорит Зубаревич. — Вряд ли такая стратегия эффективна».
Все кавказские республики с 2008 года увеличили расходы на образование и здравоохранение: исходно они были крайне низкими даже по сравнению с другими российскими регионами. Но самая быстрорастущая статья социальных расходов — выплаты соцпособий. Социальные выплаты — простой способ «купить» лояльность населения. Но они усиливают иждивенческий характер расходов. Это лишь отдаляет воплощение давнего замысла Москвы дать жителям Северного Кавказа хорошую удочку вместо скудной, но готовой рыбы.
«Легальная экономика мертва»
«В 2009 году бюджетная политика властей республик Северного Кавказа не во всем совпадала с общими для регионов России тенденциями, — резюмирует Наталья Зубаревич. — Дополнительные средства из федерального бюджета активно расходовались на развитие образования, здравоохранения и на поддержку ЖКХ. Но росли и расходы на госуправление. В итоге рост расходов на повышение человеческого капитала сочетался с ростом неэффективных расходов на бюрократию».
Единственная кавказская республика, которая последовала общероссийскому тренду снижения расходов на госуправление, — Северная Осетия. В остальных республиках расходы на управление только росли: кавказские чиновники не склонны обижать сами себя.
В 2010 году Москва послала кавказским регионам ряд сигналов о том, что бюджетные ресурсы не бесконечны. По данным Независимого института социальной политики, за прошлый год объем федеральных трансфертов вырос только в Ингушетии и Карачаево-Черкесии. В большинстве республик, включая даже Чечню, объем трансфертов снизился. Но расходы бюджетов практически повсеместно продолжали расти.
Столичные эксперты упрекают власти в том, что они поощряют иждивенческие настроения в обществе. «Дополнительные трансферты республикам Северного Кавказа чаще всего стимулируют рост инвестиций в экономику, которые дают максимальную административную ренту, и социальные выплаты, хоть как-то успокаивающие население, — полагает Наталья Зубаревич. — Сокращение федеральной помощи ведет в первую очередь к урезанию расходов на ЖКХ и национальную экономику. При этом расходы на госуправление, как правило, не сокращаются, а растут. В республиках Северного Кавказа доминируют собственные правила игры при распределении денег, которые ограничены лишь масштабами и динамикой федеральной помощи».
Северокавказские чиновники отвечают, что сокращение социальных выплат может вызвать политический взрыв. Иногда оказывается, что угроза взрыва лишь способ добиться от Москвы дополнительных денег. С другой стороны, ясно, что Северный Кавказ живет на пороховой бочке. Она, возможно, давно бы взорвалась, если бы не теневой сектор, скрывающий реальные самостоятельные производства и десятки тысяч рабочих мест. «Легальная экономика Северного Кавказа практически мертва, — считает Наталья Зубаревич. — Там есть большой теневой сектор, но проанализировать его реальное состояние никто не может. Для этого просто нет данных».
Муса Чилиев, премьер-министр Ингушетии: «Нам есть чем похвастаться»
У нас меняется доходная часть бюджета: растут собственные доходы республики. Нам есть чем похвастаться. Рост идет за счет легализации теневой части экономики и собираемости налогов. Это заслуга Евкурова. В 2010 году собственных доходов у нас было 810 млн руб., в 2011 году мы рассчитываем на 1 млрд 744 млн. Это позволит нам еще на пару процентов снизить дотационность. В 2008-м у нас была дотационность 93%, в 2010-м — 88,9%, это хороший темп.
Бюджет в 2010-м подрос из-за роста собственных доходов и за счет федеральных целевых программ развития Ингушетии и развития юга России. В 2010 году мы получили первые деньги по ФЦП развития Ингушетии — 1,5 млрд — и смогли выставить свое софинансирование в объеме 175 млн вместо 150 млн, как планировалось. Правда, финансирование по «Югу России» сократилось с 1,68 млрд до 320 млн. ФЦП дают нам возможность строить предприятия, создавать рабочие места, это дополнительные возможности пополнения бюджета в будущем. Мы рассчитываем к 2016 году «уронить» дотационность еще на 20–25%. Это вывело бы нас примерно на уровень Кабардино-Балкарии.
Михаил Чернышов, экономист, советник президента Дагестана: «Индексация соцрасходов съедает ресурсы развития»
Тенденции в динамике федеральной помощи дагестанскому бюджету очевидны: с 2005 по 2009 год — бурный рост (с 17,7 до 47,5 млрд. руб.), затем существенный спад (42 млрд руб. в 2010-м и 39,7 млрд в 2011-м). Дагестану приходится затягивать пояс и искать внутренние резервы. Расходы бюджета республики в 2009–2011 годах сохраняются на уровне 64 млрд руб. (до 2009 года наблюдался их ежегодный рост). Индексация соцрасходов съедает бюджетные ресурсы развития. С 2005 по 2010 год собственные доходы региона выросли в 3,9 раза, но это не решает существующих проблем. Рост налоговых выплат в 2010–2011 годах позволяет профинансировать лишь около 6% расходов бюджета.
В этих условиях у региональной элиты возрастает спрос на реформы, позволяющие снять с бюджета «социальную удавку» и расширить масштабы налогооблагаемой экономики. Но идеи, способные наполнить реформы адекватным содержанием, пока в дефиците. Рост радикальных настроений, подогреваемый, в частности, несоответствием социальной политики общественным ожиданиям, заставляет элиты искать выход в условиях предельного дефицита времени.
Денис Соколов, директор Центра социальных и экономических исследований регионов RAMCOM: «Бюджетный рынок связан с рынком насилия»
Логика распределения денег на Северном Кавказе строится не вокруг экономической эффективности, а вокруг уровня напряженности. Стимул для наращивания финансовых вложений — перемещение центра напряженности, это видно на примере Чечни и Ингушетии. Критические участки оказываются в более выгодном положении, чем стабильные территории. Рынок распределения бюджетных средств связан на Кавказе с рынком насилия. Если и есть риски для зимней Олимпиады 2014 года, то они связаны именно с этим.
Любые попытки перераспределить ресурсы, будь то Олимпиада, проект горнолыжного кластера или инвестиционные проекты Хлопонина, вызовут ответную реакцию в виде роста насилия. Совсем не давать денег на Кавказ нельзя, но и финансировать «рынок насилия» тоже не выход. Надо сделать региональные институты власти более прозрачными и эффективными. Но кавказские элиты — часть политического класса России. И любая попытка реформ чревата политическим кризисом. А бездействие — дальнейшим распадом и в итоге тоже политическим кризисом. На Кавказе созрел заказ на институциональные реформы. Но рецептов пока нет.