Бюджетная величина

На эти вопросы отвечает рейтинг «Финансовая влиятельность министерств», а также эксперты, депутаты и чиновники, которые специально для «МН» комментируют расчеты и выводы доклада — спецпроекта сайта ria.ru и «Московских новостей».

Предыдущий рейтинг был сделан совместно «МН», РИА Новости и радио «Эхо Москвы» перед уходом правительства Владимира Путина.

Нынешний рейтинг основывается на проекте бюджета 2013 года (на прошлой неделе его приняла Госдума, на этой — утвердят сенаторы) и оценивает распределяемые ведомствами деньги, опыт министров и зарплаты чиновников. Цифры позволяют увидеть, кто из чиновников больше зарабатывает, где больше всего самих чиновников и как они соотносятся со сферой, которую курируют. А оценки экспертов помогают понять, сколь эффективна машина в целом, ее отдельные ведомства и их начальники в частности.

Военно-социальная тройка

В тройке лидеров по объему средств в распоряжении — Минобороны, МВД и Минобрнауки. Согласно бюджетным планам у ведомства теперь уже Сергея Шойгу в распоряжении будет 1 трлн 361 млрд рублей.

На втором месте — ведомство Владимира Колокольцева с 1,1 трлн руб. Следует отметить, что уже в 2012 году МВД вплотную приблизилось к МО по объему подконтрольных средств — результат произошедшего двукратного увеличения бюджета министерства. Сегодня расходы МВД сопоставимы, например, с расходами всего бюджета Украины. Замыкает тройку более чем с двукратным отставанием Минобрнауки Дмитрия Ливанова — 391,5 млрд рублей.

Средства, подконтрольные двум силовым ведомствам, почти на 40% превышают средства, предоставленные всем остальным 17 министерствам рейтинга вместе взятым.

— По разделам бюджетной классификации — национальная оборона, нацбезопасность и правоохранительная деятельность — совокупные расходы уже сейчас больше четверти расходов федерального бюджета, — говорит Владимир Климанов, директор Института реформирования общественных финансов. — В последние годы мы наращиваем расходы, связанные с повышением обороноспособности страны. Расходы на правоохранительную деятельность также возросли непропорционально расходам по другим разделам федерального бюджета. Это связано не только с повышением зарплат, но и с корректировкой полномочий органов власти разного уровня: если раньше, к примеру, за милицию общественной безопасности отвечали региональные и даже местные бюджеты, то сейчас расходы централизованы. И получилось, что расходы на силовой блок завышены по отношению ко всем другим. Хотя формально, если смотреть на разделы бюджетной классификации, социальная политика по расходам номер один. Однако это с учетом больших трансфертов в Пенсионный фонд. То есть в реальности самые значительные социальные расходы — пенсионные платежи. Поэтому можно признать: наш бюджет остается достаточно сильно милитаризированным. Плохо это или хорошо, должны решать политики, а не финансисты. Единственный вопрос, который возникает у экспертов, — его задал Алексей Кудрин еще в бытность министром финансов: зачем проводить масштабные реформы в армии и полиции, если они не приводят к повышению эффективности расходования средств и адекватному сокращению расходов?

— Столько, сколько мы тратим на правоохранительную деятельность, пожалуй, не тратит никто, — соглашается Владимир Назаров, заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара. — Причем значительная часть расходов засекречена, то есть мы не знаем, на что конкретно идут деньги. В обороне больше 50% денег засекречено, в МВД чуть меньше, но цифра тоже весомая. В возросших расходах на правоохранительную деятельность львиную долю, конечно, составляет денежное довольствие. Проблема в том, что, если сравнивать, скажем, с Европой, мы вне конкуренции по числу полицейских на душу населения. Нигде их нет в таком количестве, как у нас (по данным МВД, в России на тысячу жителей приходится 7,7 стражей правопорядка; в Италии — 4,5; во Франции — 3,4; в США — 2,3. — «МН»). Если говорить о сопоставимых объемах расходов на оборону, есть страны, которые тоже много тратят. Но это либо страны недемократические, которые в состоянии холодной войны с окружающим миром, как Северная Корея, либо это мировая держава, как США. Если же убрать эти страны из списка, то у нас аномально большие расходы. По крайней мере ни у одной европейской державы таких больших военных расходов нет.

— Минобороны в любой стране мира — федеральная функция, — комментирует «МН» цифры первый зампред Госдумы Александр Жуков. — Все деньги, выделяемые на оборону, в федеральном бюджете. А по другим бюджетным направлениям большая часть финансирования идет через региональные и местные бюджеты — эта вся система здравоохранения или образования, финансирование региональных поликлиник, больниц, школ, детских садов. Поэтому федеральная часть, которая в бюджете находится под управлением федеральных ведомств, таких как, например, Министерство здравоохранения или образования, небольшая. Однако все правила расходования этих средств на местах все равно определяют федеральные министерства. Это огромные бюджеты, поэтому надо смотреть по консолидированному бюджету удельный вес расходов в общей сумме расходов и суммы расходов по отношению к ВВП.

— Рост расходов на силовые ведомства в большой степени обусловлен реформой армии и реформой в МВД и принятием решения о росте зарплаты военных и полицейских. Кроме того, функции Минобороны и МВД закреплены только на федеральном уровне, — поясняет первый зампред комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксана Дмитриева. — Однако через те же министерства социального блока, которые согласно цифрам в федеральном бюджете распоряжаются не таким большим объемом средств, идет часть средств в регионы, в частности, по целевым программам. То есть и эти средства находятся в определенной степени у них под контролем. К тому же, например, Минсоцзащиты во многом определяет расходование средств Пенсионного фонда, а это около 6 трлн руб. Поэтому влиятельность Минсоцзащиты весьма высока. А Минздрав фактически определяет расходование средств всего Фонда обязательного медицинского страхования — около 1 трлн руб. Надо смотреть и по функциям. Например, функции Минздрава и Минобразования есть в других министерствах: через них транзитом проходят деньги на некоторые госпрограммы.

Есть и технические моменты. Когда принимается бюджет, то зачастую обозначаются расходы, по которым решения будут приняты позже, но они уже планируются, «висят» в резервах Минфина. Уже в процессе исполнения бюджета они передаются ведомствам как главным распорядителям. Например, в резервных статьях бюджета-2013 учтено повышение зарплат бюджетникам. Потом, когда решение будет принято, деньги будут переданы отраслевым министерствам как главным распорядителям. А они их распределят по регионам.

В числе аутсайдеров недавно созданное Минвостокразвития, чьи расходы пока составляют менее 1 млрд руб., Минкомсвязь Николая Никифорова (12,1 млрд) и Минюст Александра Коновалова с 12,6 млрд рублей.

— Минвостокразвития только сформировано и будет еще бороться за то, чтобы быть главным распорядителем бюджетных средств по программе развития Дальнего Востока, — поясняет Оксана Дмитриева. — На эту программу планируется выделение больших средств. На прошлой неделе, кстати, Госдума приняла поправки в бюджет этого года о выделении 50 млрд руб. на развитие ТЭК Дальнего Востока, деньги войдут в программу развития региона. Однако правительство почему-то решило, что деньги пойдут через ОАО «РусГидро» в РАО «Энергетические системы Востока», а затем в генерирующие компании Сахалинэнерго и Якутэнерго, которые уже направят деньги на строящиеся объекты. На мой взгляд, это неправильно. Средства должны были идти либо через Минэнерго, либо через Минвостокразвития. Они же потом будут отвечать за какие-нибудь аварии на сетях, а деньги пошли неизвестно куда. 

Больше и меньше

Согласно проекту бюджета-2013 наибольшее снижение средств по сравнению с текущими ассигнованиями ожидается у Минкомсвязи — более чем на 50%. Впрочем, это объективно — в наступающем году нет финансирования по статье «проведение выборов президента РФ». Снижение расходов планируется по Минэнерго и Минрегиону. Это также связано с завершением или приближением к завершению ряда программ: окончанием саммита АТЭС, завершением целевой программы по развитию Чечни и тем, что по Олимпиаде в Сочи большая часть расходов уже профинансирована. 

Самый большой рост расходов в управлении на 2013 год запланирован по Минприроды — на 20%. В случае с ведомством Сергея Донского это связано с тем, что чуть больше внимания уделено защите окружающей среды (программа развития водохозяйственного комплекса, сбор, удаление отходов, очистка сточных вод), что не может не вызвать одобрения.

Демократия чисел

Сколько чиновников должно работать в центральных аппаратах

Большим деньгам — большие управители. По численности центральных аппаратов в лидерах также силовики: самый многочисленный — у Минобороны, более 10 тыс. человек, МВД — свыше 9 тыс. На третьем месте МИД с аппаратом в 3,1 тыс. человек. А вот в недавно созданном Минвостокразвития пока лишь 253 человека. У Минспорта всего 275 человек, у Минкультуры — 329 человек. В среднем по численности в российском министерстве около 600 человек.

От генерала до кинолога

Численный перевес аппаратов силовых ведомств над гражданскими и даже полувоенным МЧС в десять и более раз имеет ряд объяснений. В центральные аппараты Минобороны и МВД входит и часть личного состава. Аппарат и департаменты — лишь верхушка административного айсберга. «У нас к центральному аппарату относятся не только те, кто сидит на Арбатской площади, — говорит источник в Минобороны. — Сюда же входит Генштаб, главкомы всех видов и родов вооруженных сил. Главкомат ВВС, главкомат сухопутных войск и даже переехавший в Санкт-Петербург штаб ВМФ. Командующие военными округами и какая-то вертикаль вокруг них тоже относятся к центральному аппарату. В общем, это огромная пирамида. Кроме того, в реальности людей явно меньше. Десять тысяч — предельная численность, утвержденная президентским указом. Но вовсе не означает, что все места заняты».

То же самое с МВД. Центральный аппарат, помимо организационных и аналитических структур, включает в себя восемь главков (уголовный розыск, вневедомственная охрана, безопасность дорожного движения и др.), следственный департамент, национальное центральное бюро Интерпола, главное командование внутренних войск. Для сравнения: в центральный аппарат МЧС, где работает 825 человек, входят 11 департаментов, 11 управлений, аппарат министра, пяти его заместителей, и в общем-то все. Основная сеть спасателей — от кинологов до саперов — раскинута в регионах. Общая численность личного состава МЧС в 83 главных региональных управлениях составляет около 300 тыс. человек. Это третье по численности ведомство. На втором месте — Минобороны (в России 1 млн военнослужащих), на первом — МВД (1,1 млн полицейских).

Много это или мало? Насколько оптимален, к примеру, штат того же МО, эксперты сказать затрудняются. Однако напоминают: он в четыре раза меньше, чем еще четыре года назад. В результате оптимизации численность центрального аппарата МО сократилась с 51 тыс. в 2008-м до 13,4 тыс. человек в 2011 году. Цифры в прошлом году назвал бывший тогда начальником Генштаба Николай Макаров. «За счет реорганизации, ликвидации дублирующих функций, в том числе по управлению войсками, за счет перехода на трехзвенную систему управления центральный аппарат удалось сократить», — говорит директор правозащитной группы «Гражданин. Армия. Право», член Совета при президенте по развитию гражданского общества Сергей Кривенко. По его мнению, это один из значимых результатов военной реформы. Впрочем, по мнению главы Союза комитетов солдатских матерей Валентины Мельниковой, в центральном аппарате и сейчас есть подразделения, которые можно упразднить или объединить.

Аналогии с другими государствами в данном случае некорректны, считают эксперты, поскольку у каждой страны своя структура военного ведомства. «Например, у шведов вообще нет министерства обороны, у них есть главнокомандующий шведской армией, и аппарат у него, конечно, не сильно большой, — говорит Мельникова. — У американцев есть комитет начальников штабов, а министр обороны как бы особицей».

Поближе к французам

В центральных аппаратах большинства гражданских министерств работает около 600 человек. Впрочем, по мнению экспертов, численность в любом случае нельзя считать показателем качества.

— Все зависит от функций, — полагает Оксана Дмитриева. — Кому-то 250 человек много, а кому-то и 600 мало. Есть министерства, где, по моему мнению, функций и, соответственно, численности должно быть больше. Возьмем Минэкономразвития — министерство определяет всю идеологию экономической политики. Это такой же штаб, как Минобороны, у него тоже все функции на федеральном уровне. Однако, например, оно плохо выполняет функцию управления госимуществом. Они должны управлять имуществом, а не только заниматься его продажей. Комитет по имуществу, который сейчас относится к Минэкономразвития, должен вообще быть сильнейшим министерством. Как Минфин. А он сейчас фактически министерство приватизации, а не управления собственностью.

— В Европе, США, Канаде к госслужащим частично относят тех, кого у нас называют бюджетниками. Там врачи, учителя и ряд других работников бюджетных учреждений являются госслужащими. С учетом этого абсолютная численность госслужащих во многих странах даже больше, чем у нас, — отмечает директор Центра развития госслужбы ВШЭ Николай Клищ. — Если же брать то, что называется core administration — центральный аппарат органов исполнительной власти, — существует показатель, определяющий отношение госслужащих к общему числу населения. В Израиле этот показатель 1,6%, Японии — 1,7%, США — 2,1%, Германии — 3,7%, Греции — 4,2%, на Мальдивах — 5,3%. В большинстве стран чиновники составляют 2–2,7% от общего числа жителей. В России — 3,5%. То есть мы находимся выше оптимального уровня, но не очень сильно.

Сергей Зуев, декан факультета «Институт государственной политики и прикладных гуманитарных исследований» Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ:

— Если говорить о формальных количественных параметрах, мы приблизительно в том же весе, что и французская бюрократия, но значительно превышаем скандинавские нормы. С середины 1980-х административная прослойка в России выросла приблизительно в 3,5 раза. Это если иметь в виду и государственную, и муниципальную службу. Конечно, неприятно, что количество чиновников увеличивается, но дело в том, что к эффективности управления и разного рода общественным благам это имеет весьма косвенное отношение. В мировой истории увеличение бюрократии в одних случаях было полезно, в других нет. Более того, демократизация любой страны приводит к росту бюрократии. Вовлечение в управление дополнительных структур, выстраивание системы сдержек и противовесов, развитие федерализма и зон совместного ведения, безусловно, приводит к росту аппарата. Другое дело, что в какой-то момент происходит стабилизация и даже уменьшение бюрократической прослойки. Например, когда ряд функций от государства переходит к институтам гражданского общества. В России сейчас целый ряд структур, как государственных, так и исследовательских, пытается ответить на вопрос, что такое эффективность госуправления. Единой точки зрения нет. Как, впрочем, и во всем мире.

От зарплаты до зарплаты

Сколько получают чиновники и почему хорошо иметь вакансии

После существенных повышений 2012 года самые высокие зарплаты в центральных аппаратах силовых ведомств. Расчеты сделаны экспертами на основе численности сотрудников и расходов бюджета на оплату труда. Так, в центральном аппарате МВД средняя зарплата превышает 94 тыс. руб. в месяц, в МЧС — 87 тыс. руб., в Минобороны — 68 тыс. руб. Небольшие доходы исходя из расчетов в Минтруде — 45 тыс. руб., Минздраве — 48 тыс. руб., и Минсельхозе — 52 тыс. руб. Средняя зарплата в центральных аппаратах министерств при этом составляет около 60 тыс. руб., более чем в два раза превышая среднюю по стране.

— Есть зависимость: если орган исполнительной власти находится под непосредственным руководством президента, как правило, зарплаты там выше, — говорит Николай Клищ, директор Центра развития госслужбы ВШЭ. —Самые большие зарплаты всегда были в администрации президента, аппарате правительства, аппаратах Госдумы и Совета Федерации. Считается, что они выше по статусу. Дальше идет силовая ветка: Минобороны, ФСБ, ФСО, МВД и другие структуры, которые подчиняются президенту. А потом — все остальные госорганы.

Нужно подчеркнуть: в рейтинге речь идет о зарплатах сотрудников центральных аппаратов, базирующихся в Москве. Сотрудники территориальных подразделений обычно получают меньше. Исключение — Минобороны. «Лейтенант в войсках сейчас получает 50 тыс. руб. — это без надбавок, — говорит источник в МО. — Если он служит где-нибудь на севере, у него двойной оклад, значит, уже 100 тыс. Плюс выплаты за сложность, секретность и т.д. и т.п. В этом случае он может получать до 130 тыс. в месяц. Командир бригады без всяких надбавок получает 120 тыс. рублей».

— Денежное содержание в министерствах в целом выше, чем в федеральных агентствах и службах, но сама структура оплаты труда для всех гражданских служащих одинакова, — продолжает Николай Клищ. — Существует закон о государственной гражданской службе, 51-я статья которого регулирует, из чего складывается денежное содержание чиновника (должностной оклад, оклад за классный чин, надбавки, премии и другие дополнительные выплаты). Размеры окладов для работников, замещающих одинаковые должности, равные, они установлены указом президента. Различие — в надбавках и премиях. Если зарплата в конкретном ведомстве выше средней по всем госорганам, то можно предположить, что там много госслужащих с большим стажем либо руководителей. Это, например, касается ведомств, где много отделов, департаментов, в каждом начальник и заместители. Другой вариант — в министерстве большая численность и большой процент вакансий. По статистическим данным, в федеральных госорганах в среднем 17% вакансий. А фонд оплаты труда считается не от фактической, а от предельной штатной численности. Соответственно, госорган получает деньги в том числе и на вакантные позиции и перераспределяет их на работающих служащих.

Евгений Ясин, научный руководитель ВШЭ, не исключает, что более низкие зарплаты в ряде ведомств могут объясняться еще и тем, что чиновники работают в зонах повышенной коррупционной емкости. «Они сами себе возьмут», — мрачно шутит экономист. Например, около Минздрава, Минсельхоза, Минпромторга может быть много подведомственных организаций (ФГУПов, отраслевых АО, фондов) и компаний, заинтересованных в добром расположении представителей власти и принятии конкретных решений.

Антон Данилов-Данильян, экс-глава экономического управления администрации президента, председатель комитета ТПП по инвестиционной политике, напоминает:

— Еще когда Медведев был президентом, начальник его контрольного управления Константин Чуйченко заявил: потери бюджета только на госзакупках за счет откатного фактора составляют 1 трлн руб. Эту же цифру потом подтвердил сам Медведев. Что касается конкретных ведомств и сумм, которые они получают, я бы не стал делать далеко идущих выводов. Специфика у ведомств разная: где-то проще даются откаты, где-то тяжелее. И зависит часто не от честности руководства соответствующего министерства. Например, кто-то больше закупает продукцию для своих нужд, а для кого-то основной предмет закупок — услуги, а они гораздо гибче с точки зрения всяких коррупциогенных факторов.

Сколько имеют и сколько получают

Один из важных результатов исследования — выявленные диспропорции между распределяемыми средствами и зарплатой чиновников. Анализ зарплат работников министерств и объемов финансовых средств, которые им приходится контролировать, показал: зависимость фактически отсутствует.

Особенно выделяются относительно подконтрольных им средств доходы работников Минздрава, Минсельхоза, Минпромторга — по уровню зарплат ведомства занимают только 18-е, 17-е и 15-е места, что слабо соответствует позициям по размеру финансовых потоков.

Отсюда вопрос: какова мотивация повышать эффективность работы, если не зарплаты, или зарплаты чиновников и средства, которыми они управляют, ставить в зависимость вообще нельзя?

— Средняя зарплата может отличаться в зависимости от соотношения руководящего и среднего персонала в ведомстве. Но в целом по гражданским ведомствам разница должна быть небольшая, у них одинаковая тарифная сетка, все они госслужащие, — говорит первый зампред Госдумы Александр Жуков.

Владимир Южаков, президент фонда «Институт модернизации государственного и муниципального управления», считает:

— В федеральном законодательстве есть нормы о том, что часть денежного содержания госслужащего должна зависеть от результатов его работы. Однако эта часть очень мала — приблизительно 10%. Еще один вопрос: сами результаты работы, как определить, достигнуты они или нет? Здесь пока много неясностей. Вы знаете, что в отношении руководителей ведомств сейчас пытаются решить этот вопрос с помощью KPI (Минэкономразвития в этом году разработало для руководителей ведомств системы KPI, ключевые показатели эффективности, key performance indicators. — «МН»). Но в отношении сотрудников большинства ведомств вопрос остается нерешенным. Поэтому даже эти 10% рассчитываются пока очень приблизительно. На мой взгляд, зарплата чиновника хотя бы наполовину должна зависеть от эффективности работы. Неплохо было бы, чтобы то же самое относилось и к ведомству в целом. В принципе тенденция к этому есть: если будет развиваться такой инструмент, как госпрограмма, через какое-то время работа каждого ведомства, возможно, станет финансироваться исходя из общественно значимых результатов, которые оно показывает.

— Я сторонник того, что на госслужбе должно быть четкое штатное расписание, четкая табель о рангах, — возражает депутат Оксана Дмитриева. —В бюджетной сфере, в госуправлении не должно быть разной зарплаты в зависимости от ведомства. Рыночные критерии тут неуместны. Могут быть поощрения. Но я противник, например, одного из приказов Минобороны о том, чтобы командир части распределял премиальные между военнослужащими.

Управленцы без возраста

Среди «нематериальных» критериев, исследованных в ходе подготовки рейтинга, — опыт управленцев. Самым опытным стал глава МИДа Сергей Лавров. На втором месте глава Минобороны Сергей Шойгу, за ним — руководитель Минспорта Виталий Мутко.

В нижней тройке глава Минэнерго Александр Новак, руководители Минкультуры и Минкомсвязи — Владимир Мединский и Николай Никифоров. Что, впрочем, объяснимо: все они новые лица в правительстве.

Однако эксперты солидарны во мнении: опыт сам по себе не является синонимом эффективности, а один из ключевых рычагов влияния, не выраженных в денежных знаках, — влиятельность министра.

— Самый большой аппаратный вес — прямой доступ к первому лицу: президенту, премьеру, — говорит Дмитриева. — Нынешнее правительство не является командой единомышленников, там есть диаметрально противоположные взгляды. Человек может выдвинуть правильную точку зрения, но у него не хватит аппаратных возможностей ее «продавить».

— Ключевой вопрос, который упал на правительство, — пенсионная реформа, — говорит Сергей Алексашенко, директор по макроэкономическим исследованиям ВШЭ, бывший замминистра финансов России, в 1995–1998 годах первый зампред Центробанка. — И правительство четко раскололось пополам: экономические ведомства с одной стороны, социальные — с другой.

— Или, например, министр экономики считает: больше денег надо вкладывать в экономику, а не накапливать в резервах, а позиция финансового ведомства — сохранить больше доходов в Резервном фонде, — продолжает Дмитриева. — Вообще влиятельность министерства лучше сравнивать не с другими министерствами, а с тем, что у него было раньше. Увеличение бюджетных денег под контролем министерства зачастую связано с тем, сколько новых функций смог на себя взять министр.

Любопытные данные получились в результате расчета возраста нового правительства. Средний возраст кабинета — 48 лет, это на пять лет меньше, чем средний возраст прежнего правительства. Тройка «старейшин» — Ишаев, Лавров, Шойгу. «Дуайену» правительства главе МинвостокразвитияВиктору Ишаеву 64 года, Сергею Лаврову — 62, Шойгу — 57 лет. Старше 50 лет лишь десять министров, моложе 40 лет — только один, главе Минкомсвязи Николаю Никифорову сейчас 30; двоим ровно по 40 — Михаилу Абызову и вице-премьеру Аркадию Дворковичу; 17 человек — в возрасте от 40 до 50 лет.

Впрочем, зависимости между возрастом и профессионализмом, влиятельностью и эффективностью нет и быть не может, в этом эксперты единодушны.

— Ни возраст, ни пол, ни национальность, ни цвет волос или глаз не имеют никакой корреляции с реальной эффективностью, — уверена Дмитриева. — Если человек не профессионал, он не профессионал в любом возрасте. Есть коррупционеры молодые и старые.

Шойгу не было и 40, когда он пришел в разваленную службу гражданской обороны. «Он превратил ее в четко работающую систему, — говорит Сергей Кривенко, директор правозащитной группы «Гражданин. Армия. Право», член Совета при президенте по развитию гражданского общества. —Я даже не могу назвать ни одного другого примера в новейшей истории России, когда что-то с нуля было бы создано и много лет работало качественно и эффективно. Это мог сделать только классный управленец».

Лифт и яма

— Есть отраслевые министерства, где нужны молодые люди хотя бы потому, что контролируемые ими рынки бурно развиваются и непрерывно обновляются, к примеру Минсвязи, — уверен Антон Данилов-Данильян, экс-глава экономического управления администрации президента. — Старые опытные люди зачастую просто не понимают уровня современных технологий, не знают, как ими управлять. Однако умные молодые министры не избавляют себя от возможности получить хороший совет от прошлых министров, опытных заместителей или уходящих на пенсию начальников департаментов. Из них составляется аппарат советников или костяк внешних консультантов типа экспертного совета, постоянно проводятся встречи. И не только чтобы получить стратегическое видение, но и чтобы решить оперативный вопрос, который без опыта решить сложно. Или по крайней мере велик риск сделать ошибку. Поэтому вопрос не в возрасте, а в личных управленческих качествах руководителя и его готовности слушать других. Я видел и совсем молодых людей, в районе 30 лет, показывавших блестящую эффективность, и людей около 70 лет, которые превосходно действовали даже в критических ситуациях. Зарубежный опыт свидетельствует о том же.

Игорь Юргенс, председатель правления Института современного развития, хотя и считает, что «у молодых больше энергии и желания чего-то добиться», признает, что «молодость и задор еще не все».

— Квалификация, порядочность, принципы — вот что определяет уровень политика, — говорит эксперт. — Посмотрите на Марио Монти, премьер-министра Италии, который в 70 с лишним взял на себя ношу по вытягиванию страны из болота, в котором страна оказалась за период премьерства Берлускони. И, похоже, достигает результата. Можно посмотреть на его более молодых коллег, которые ничего такого не достигают. Поэтому, с одной стороны, я бы не ставил возраст в качестве какого-то важного показателя работы российского правительства. С другой стороны, смена поколений должна быть, чтобы у части населения, в том числе молодого, не было ощущения, что опять наступает эпоха чрезмерной стабильности и несменяемости руководства. В этом смысле попытка Дмитрия Медведева освежить ряды встречает у меня понимание. Однако форма не придаст нам движения вперед, если этот более молодой кабинет не сможет реализовать обновление по сути.

— За последние три-четыре года, когда шел процесс переукомплектования в вооруженных силах, произошло достаточно масштабное обновление кадров, — говорит ВалентинаМельникова, глава Союза комитетов солдатских матерей. — Я имею в виду войска, а не управления центрального аппарата. В некоторых управлениях, конечно, тоже есть новые люди, но в некоторых как сидели мои ровесники, так и продолжают сидеть. Как я с ними познакомилась в 89-м году, так они и работают. А вот командование — там люди помоложе стали.

Проблема омоложения элиты в России по-прежнему актуальна. Перестановки в правительстве эксперты оценивают скорее как сигнал, а не как начало массового движения по карьерной лестнице. Юргенс полагает: «Надо по всей вертикали наладить систему так, чтобы чиновник знал: если он хорошо работает, он растет. Пока я не вижу, чтобы это произошло. Клановые интересы, интересы монополий, крупных компаний, критерий лояльности — все это превышает критерий профессионализма».

Сидение в вечности

Куда больше, чем возраст, на эффективность работы влияет срок пребывания в должности. Стаж маленький — высок риск принятия ошибочных решений, стаж слишком большой — высок риск забюрокрачивания.

— То, что сама по себе смена влияет благотворно, мы видим на примере социального блока правительства, — приводит пример Дмитриева. — К новому социальному блоку в Госдуме сейчас очень доброжелательное отношение независимо от партийной принадлежности. Потому что пришли люди во главе с вице-премьером, которые не связаны с предыдущими ошибками.

Я считаю плюсом и смену министра финансов. Хотя во многом команда осталась та же, концептуально сохраняются подходы, но материалы, например по бюджету, лучше подготовлены, все стало менее политизированным.

В ожидании звонка

Означает ли это, что новый кабинет стал более эффективным? Эксперты считают: какие-либо выводы о работе правительства делать рано.

«В нынешнем составе много толковых людей, — говорит Ясин. — Но пока я не знаю, что они сделали. Может быть, они еще только готовят решения. Ведь что такое полгода для работы правительства? Еще, как говорится, не прозвенел звонок».

— Бюджет, по которому живет правительство, составляло не оно. Надо смотреть, что будет дальше. Они должны профункционировать хотя бы свой целый бюджетный год, — считает Антон Данилов-Данильян. — Тут два подхода: или подбор команды по принципу личной преданности, или на основе профессионализма, но с риском получить существенные межведомственные разногласия, когда все суперпрофессионалы, но единой команды нет. Каждый раз кабинет министров — не только в нашей стране, но во всем мире — делает выбор. Для нынешнего правительства налицо смешанная ситуация: кто-то выбран по профессиональному признаку, кто-то по качеству настоящего члена команды.

Глава Института современного развития Игорь Юргенс полагает, что оценивать управленческую эффективность правительства Медведева можно будет, когда станут известны итоговые показатели отраслей по 2012 году. «А официальные данные скорее всего будут обнародованы только в ходе отчета премьера перед парламентом», — полагает Юргенс.

И еще один момент, на который обращают внимание эксперты. Министр не только менеджер, но и в какой-то мере политик. Поэтому наряду с управленческим опытом он должен иметь политический. «Если у человека есть политическое чутье, политическая воля, взаимопонимание с лидером страны, то, наверное, этого достаточно. Хотя, конечно, лучше, если при всех политических составляющих он еще бы ориентировался в той сфере деятельности, которой будет заниматься», — считает президент исследовательского фонда «Институт модернизации государственного и муниципального управления» Владимир Южаков.

— Политический потенциал дает смелость и широту в принятии решений, — согласна Оксана Дмитриева. — Министр — это все-таки политическая фигура. Он должен понимать ту область, которой руководит, и иметь политический потенциал, чтобы настаивать на своем решении и защищать его. Но, конечно, все предложения министра должны быть обдуманы и просчитаны. Самое плохое — неразумная реформа.

Александр Жуков первый зампредседателя Госдумы

«Нельзя однозначно ответить на вопрос о возрасте. С одной стороны, опытный чиновник может больше знать, он больше сталкивался с разными сложными ситуациями. С другой — у него взгляд может быть, так сказать, замыленный на какую-то проблему. Поэтому преимущества есть и у опытного руководителя, и у молодого. Руководитель, который пришел со свежим взглядом, может перестроить работу более эффективно, современно. Но в целом с возрастом все это мало связано. Судить можно только по результатам работы.Нет в этом единой практики и в зарубежных странах. Например, по сравнению с Индией или Китаем у нас просто правительство юношей. Я много общался с коллегами из этих стран в межправительственных комиссиях. В Индии многим руководителям 60–70 лет, и они не одно министерство возглавляли за свою жизнь. В Китае в среднем 50 лет. А в европейских странах, например в Чехии, есть министры, которым 30. Вообще в Европе во многих странах министр в первую очередь политический назначенец и далеко не всегда специалист в сфере, которой руководит. В европейской системе реально руководит ведомством статс-секретарь, который не меняется в зависимости от выборов и смены политической власти. У нас же министр в гораздо большей степени является реальным руководителем».

Оксана Дмитриева, первый зампред комитета Госдумы по бюджету и налогам

«Люди не должны сидеть на своих местах вечно. А кем заменить — молодыми или зрелыми, неважно. Человек, во-первых, должен быть профессионалом, во-вторых, зрелым человеком. Иначе у него ни концепции, ни смелости».

Сергей Алексашенко, директор по макро­экономическим исследованиям ВШЭ

«Понятно, что если менять министров каждые полгода, то эффективность их будет крайне низкая. То же самое — если человек задержался на посту. Пять-шесть лет на посту министра, на мой взгляд, — это максимум. После этого человек не в состоянии уже придумать ничего нового и пытается заблокировать все, что делается. Посмотрите на американских министров — редко кто работает оба срока у президента. Как правило, все меняются».

Валентина Мельникова, глава Союза комитетов солдатских матерей

«Уволили «мухоморов», как я их называю, молодежь приподнялась. Раньше командиры дивизии были ближе к 50, сейчас ближе к 40. Солдат по контракту тоже, безусловно, социальный лифт. Потому что даже после трех лет службы у него есть право на бесплатные подготовительные курсы, поступление на бюджетные места в учебное заведение без конкурса. А солдат по призыву — это, конечно, не лифт, а яма. Человек теряет год. И если он, например, был призван в армию после вуза, он как молодой специалист теряет свою стартовую высоту».

Евгений Ясин, научный руководитель ВШЭ, экс-министр экономики

«В среднем через четыре-пять лет правительство надо менять, причем вместе с премьер-министром. Потому что одни устают, а другие начинают думать, что без них вообще ничего нельзя сделать».