В 90-е годы российская бюджетная политика была достаточно беспечной. Бюджет хронически исполнялся с дефицитом в 7–8% ВВП, а иногда и больше. Финансировался этот дефицит за счет ГКО. Все знают, чем это закончилось, — дефолтом 1998 года. Впрочем, надо отдать правительству должное — оно извлекло правильные уроки. После дефолта расходы были сокращены более чем на 10% ВВП. Причем без какого-либо видимого ущерба для экономики. Даже наоборот — в 2000-м мы получили рекордный рост ВВП на 10%.
Помимо сокращения расходов были изменены сами принципы бюджетной политики — она стала более ответственной. Был создан Стабилизационный фонд, преобразованный затем в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Какое-то время наша бюджетная политика даже ставилась в пример другим странам.
Однако, по мере того как цены на нефть год за годом росли, началось своего рода головокружение от успехов. Переломным можно считать момент в конце 2008 года, когда в разгар кризиса было принято решение о проведении дорогостоящей пенсионной реформы. В результате на увеличение пенсионных выплат было истрачено дополнительно 4% ВВП, т.е. примерно столько же, сколько страна тратит на образование или здравоохранение. При этом долгосрочными проблемами пенсионной системы, связанной со старением населения, заниматься никто не стал. Все свелось просто к повышению пенсий.
В конце 2010 года была утверждена масштабная программа военных расходов в размере 20 трлн руб. Таким образом, правительство окончательно перестало увязывать решения о расходах с возможностями бюджета. Бюджетная политика стала строиться по совершенно неправильному принципу: сначала утверждаются расходы, а потом правительство начинает думать над тем, откуда взять средства. В период кризиса мы отказались от бюджетных правил, которые ограничивали величину госрасходов. В принципе многие страны во время кризиса отошли от своих бюджетных правил, но их пример показывает, к чему это приводит.
При неблагоприятных обстоятельствах бюджет-2012 может быть исполнен с большим дефицитом. Хотя нельзя сказать, что уже в будущем году нам грозит бюджетная катастрофа. У нас остались значительные средства и в Резервном фонде, и в Фонде национального благосостояния. То есть некоторый запас прочности есть. Но нужно понимать, что если мы будем сохранять такую опасную политику, которую проводим сейчас, то долго не продержимся.
Как всегда главная угроза бюджету — падение цен на нефть. При ухудшающихся условиях на мировых финансовых рынках это вполне вероятное событие. И никто не удивится, если в будущем году оно произойдет.
В тот момент, когда разрабатывался макроэкономический прогноз для бюджета на 2012 год, $100 за баррель действительно выглядели наиболее вероятной ценой. Но с тех пор произошло так много негативных событий, что сейчас более вероятна цена $90–95 за баррель. Это сравнительно небольшая коррекция, но, к сожалению, на данный момент вероятным представляется более серьезное падение — до $70–75 за баррель. Особенно если кризис в еврозоне перейдет в неуправляемую стадию.
От краткосрочных падений мы достаточно защищены. Даже при цене $60 за баррель Россия в течение целого года может компенсировать дефицит бюджета за счет Резервного фонда. Если же падение будет сильным и долгосрочным, то от серьезной реструктуризации бюджетных расходов нам не уйти.
Многие аналитики считают, что долгосрочное падение цен на нефть маловероятно, поскольку страны ОПЕК имеют возможность в любой момент снизить предложение нефти на мировом рынке и восстановить цену. Кроме того, в случае усиления геополитической дестабилизации на Ближнем Востоке можно ожидать, наоборот, резкого взлета цен на нефть. И если среднегодовая цена окажется выше $120 за баррель, то наш бюджет может опять оказаться профицитным. Правда, лишь в том случае, если правительство устоит перед искушением использовать дополнительные доходы. В 2011 году оно удержалось от такого соблазна. Хотя многие эксперты предрекали, что в предвыборном году дополнительные (прежде всего социальные) расходы бюджета будут очень большими, на деле оказалось, что была потрачена лишь 1/7 часть допдоходов. Хотя и это достаточно много. Не стоит забывать и о том, что резкое повышение цен на нефть создаст непростую для экономики ситуацию, поскольку приведет к резкому укреплению рубля и всплеску инфляции.
И все-таки основные макроэкономические угрозы связаны не с колебаниями цен на нефть, а с тем, что правительство приняло на себя довольно много обязательств, от которых невозможно отказаться. Это и дополнительное финансирование пенсионной системы, и растущие военные расходы. Опыт экономических кризисов показывает, что такие обязательства могут действовать как мина замедленного действия. Правительству может казаться, что ситуация находится под контролем, но вдруг экономические условия резко ухудшаются, и ситуация «выстреливает». Например, в Греции отношение госдолга к ВВП долгое время оставалось стабильным, несмотря на дефицит бюджета. Но когда наступил кризис, Греция всего за четыре года из стабильной страны превратилась практически в банкрота.
Как известно, основные социальные расходы, заложенные в российский бюджет, связаны с пенсионной системой. Но беда в том, что, сильно повысив пенсионные расходы, правительство не подготовило ответа на грядущее старение населения. По прогнозам и Росстата, и ООН, в ближайшие 20 лет (к 2030 году) соотношение численности российского населения в пенсионном и населения в трудоспособном возрасте ухудшится в полтора раза.
Это значит, что если мы как можно скорее не проведем серьезную пенсионную реформу, то либо еще больше увеличится разрыв между пенсиями и зарплатой (а он и сейчас очень велик), либо мы будем тратить все больше бюджетных средств на пенсионные выплаты. Для их финансирования придется либо повышать налоги, либо сокращать другие необходимые расходы (например, инвестиции в инфраструктуру). То есть проблема даже не в том, сможем ли мы отказаться от социальных расходов, а в том, как остановить их будущий рост. И такое решение потребует серьезной политической воли.
Большинство необходимых мер относятся к категории «непопулярных». Мера, которая может дать самый большой эффект, — это повышение пенсионного возраста. Сложно сказать, насколько именно его нужно повысить, поскольку повышать пенсионный рост можно с разной скоростью. Например, на полгода в год. Или на три месяца в год. Пенсионный возраст должен расти по мере повышения ожидаемой продолжительности жизни. Я думаю, что сегодня минимум для нас — это 62 года для мужчин и 60 лет для женщин. Более жесткий вариант — это выход на пенсию в 63 года и для мужчин, и для женщин.
К сожалению, к данной мере население не только не подготовлено, но наоборот, настроено резко против. Во многом из-за того, что власть долгое время убеждала население в том, что необходимости в подобных решениях нет. Однако расчеты показывают, что без повышения пенсионного возраста России не обойтись. И я не видел ни одного реального предложения, как этого повышения можно избежать. Ситуация осложняется тем, что те политические партии, которые увеличили свое присутствие в Думе и которые можно назвать левыми или левоцентристскими (КПРФ, «Справедливая Россия»), упорно доказывают, что необходимости в повышении пенсионного возраста нет.
Все это ухудшает перспективы нашей бюджетной политики, главная проблема которой в том, что она до сих пор остается хаотичной. Краткосрочные задачи превалируют над долгосрочными. Кризис, который по идее должен был бы толкать нас в сторону более осторожной политики, наоборот, привел к снятию ограничений. Создалась обстановка вседозволенности, хотя реальное ухудшение внешней конъюнктуры может повториться еще не раз. Ведь кризис еще не преодолен.
Правительство осознает, что нужно повышать эффективность госрасходов. Есть уже даже программа повышения этой эффективности. Хотя, конечно, некоторые ее части будет непросто реализовать, а некоторые в силу своей новизны пока еще не работают — для этого требуется время.
Например, с 2013 года должен измениться сам принцип бюджетного финансирования. Оно будет осуществляться не по направлениям (здравоохранение, образование, национальная оборона), а по программам. У каждой программы будут свои цели, свои количественные ориентиры, свои критерии успешности выполнения. Это идея правильная, но перестроить весь процесс составления и исполнения бюджета в новый формат будет непросто. И все же у нас нет выбора — либо мы наведем порядок в бюджетном хозяйстве и научимся лучше использовать государственные средства, либо вслед за европейскими странами будем накапливать долги и ждать неминуемого кризиса.
Этой статьей мы открываем серию публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА, www.arett.ru) о стратегических проблемах развития страны