В России идет широкомасштабная реформа бюджетных учреждений. Коснется она более чем 200 тыс. учреждений федерального, регионального и местного уровня. Ее суть: финансироваться должно не учреждение, а услуги, которые этим учреждением оказываются. Школы должны учить — это их услуга, поликлиники — лечить и т.д. Средства, получаемые учреждением, должны напрямую зависеть от числа учащихся, больных, то есть от количества услуг, которые оказывает учреждение. При таком подходе повышается эффективность бюджетных расходов, а также качество услуг. Идея не нова, применяется во многих странах и не вызывает возражений.
Механизм реализации
Механизм реализации прописан в федеральном законе №83. Когда этот закон принимался, в прессе поднялся вал публикаций. Общий их тон: все социальные услуги станут платными. Минфин РФ разъяснял, что закон носит «технический характер» и не предполагает введения платности, а дает гражданам возможность участвовать в оценке услуг и влиять на их качество. Население успокоилось. Подготовительный этап введения закона заканчивается летом 2012 года, уже с начала года органы управления отчитываются о том, что закон работает. Но так ли это?
Одна из заявленных целей нового механизма — увеличение самостоятельности учреждений как способ повышения эффективности бюджетных расходов. В этом случае бенефициар реформы — органы власти и управления. На них возложена ответственность за экономию бюджетных средств и эффективность их расходования. Отказ от субсидиарной ответственности (при которой учредитель (государство, муниципалитет) отвечает за долги бюджетного учреждения) во всех типах учреждений, кроме казенных, должен снизить нагрузку на бюджет и расширить независимость учреждений.
Другая цель — улучшение качества и доступности услуг. Бенефициар — население как их потребитель. Именно население заинтересовано в том, чтобы детям давали качественное образование, а в больницах хорошо лечили. Соответственно, закон предлагает механизмы активного участия населения в формировании бюджетов учреждений, оценке качества их работы.
Для повышения эффективности все бюджетные учреждения переоформляются либо в казенные, либо в бюджетные нового типа, либо в автономные. Типы различаются по степени «независимости» от учредителя — государства/муниципалитета. Наиболее независимые — автономные, полностью зависимые — казенные. Выбор того или иного типа должен определяться исходя из экономической эффективности, подготовленности учреждения к самостоятельности, возможности получать внебюджетные доходы.
Региональные практики
В то же время анализ практик региональных администраций показал, что тип учреждения выбирается учредителем скорее исходя из общего настроя либо на реформы, либо на консервативный сценарий развития, а вовсе не из соображений экономической эффективности.
В ряде субъектов РФ (например, в Тюменской и Новгородской областях, Республике Татарстан) практически все учреждения регионального и муниципального подчинения стали автономными. В других субъектах более 90% учреждений оформлены как казенные. В Воронежской области бюджетными «назначены» все учреждения города Воронежа, а казенными — все остальные муниципальные учреждения. Автономных учреждений образования в области нет. В Курганской области только 10% общеобразовательных школ являются бюджетными учреждениями, остальные переведены в статус казенных.
Важно, что именно учредители опасаются «выпустить» учреждения из-под своего контроля и боятся формировать даже «новые бюджетные» учреждения, не говоря уже об автономных. Органы управления не торопятся реализовать предоставленные законом возможности для расширения самостоятельности учреждений и не рассматривают смену типа учреждений как путь к повышению эффективности бюджетных расходов.
До сих пор отсутствует четкость в понимании того, что такое стоимость услуги. Учреждения, оказывающие услуги одинаковые и по объему, и по качеству, могут получать совершенно разные финансовые средства и стоимость услуг у них будет разной. Механизм перехода позволяет использовать индивидуальные затраты учреждений для определения стоимости услуги, «нормативов стоимости, первоначальных нормативов», чем активно пользуются учредители. При таком подходе каждое учреждение будет иметь свой «норматив», свою стоимость услуги. И ни роста эффективности расходов, ни равного подхода при «закупке» услуг у поставщиков — учреждений или организаций любой формы собственности — достичь будет нельзя, так как будет отсутствовать общая стоимость (цена) услуги, будут лишь фактические расходы.
То есть «правила игры» не едины, а определены индивидуально. Что может поставить крест на цели повышения эффективности. Для учредителя и учреждения не изменится ничего, кроме появления дополнительной бумажной работы. Создается впечатление, что во многих регионах у органов управления разного уровня заинтересованности в полноценной реформе просто нет.
Необходимость детализации
А есть ли заинтересованность у населения? Переход на финансирование услуг невозможен без четкого определения того, что является услугой и детального перечня всех услуг. Степень детализации должна быть достаточной для того, чтобы граждане составили четкое представление о том, что и в каком объеме государство должно предоставить за счет бюджета, а за что надо будет платить.
Федеральные министерства должны были утвердить перечни государственных услуг с показателями качества еще в 2010 году. Вместо этого появились формулировки услуг типа «Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования». При таких формулировках невозможно понять, останутся ли в школе бесплатные кружки, группы продленного дня и т.д. Для дошкольных учреждений, например, предусмотрена только одна услуга, для общеобразовательных школ — три услуги.
Таким образом, при отсутствии детализированного перечня услуг существует реальный риск, что платить придется за то, что раньше по умолчанию входило в пакет бесплатных услуг школ, детских садов, больниц, интернатов и др. Примеры тому уже есть. В Приморском крае группы продленного дня в школах стали платными, так как они не были включены в соответствующий перечень услуг.
При отсутствии внятных перечней от отраслевых министерств субъекты РФ вынуждены самостоятельно решать проблему перечней услуг. При формировании заданий учреждениям, как правило, используются общие формулировки, в рамках которых невозможно определить ни показатели качества, ни объемные характеристики.
Масштаб проблемы не будет осознан до тех пор, пока в 99% случаев идут по пути «одно учреждение — одна услуга». Размер получаемых учреждением средств при этом ничем не отличается от того, что учреждение получало по традиционной смете.
При этом незамеченным остается то, что в результате реформы набор услуг, которые будут оказываться населению бесплатно (то есть за бюджетные средства в рамках «госгарантий»), в разных регионах может очень сильно отличаться, что является нарушением принципа равенства в предоставлении услуг. Учредители — это не только федеральные и региональные органы власти, но и муниципалитеты, у которых бюджеты, как правило, дефицитны. Поэтому опасения населения по поводу роста платности как результата реформы, не лишены оснований.
Соответственно, раз население как потребитель услуг не знает ни объема, ни показателей качества того, что ему положено, оно и не чувствует, что реформа осуществляется в его интересах.
Спасти реформу может Минфин
В этих условиях существует большая вероятность, что реформа будет реализована ровно настолько, насколько она облегчит жизнь чиновникам. Во многих случаях обязательства государства в виде «субсидиарной ответственности» уже упразднены и возложены на сами учреждения. Но что касается роста административной и финансовой самостоятельности учреждений, то он имеет мало шансов на реализацию, учитывая выстроенный тип взаимоотношений власти всех уровней и пассивность населения как потребителя услуг.
На данный момент видится один выход: Минфин РФ как орган, ответственный за проводимую в стране бюджетную политику, должен требовать от регионов строгого исполнения всего комплекса мер, предусмотренных законом. А от отраслевых министерств — разработки такого (детализированного) перечня услуг, который обеспечит заинтересованность населения в изменениях.
Статья продолжает серию публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА, www.arett.ru) о стратегических проблемах развития страны
Кому нужна реформа бюджетных учреждений?
Население как потребитель услуг не знает ни объема, ни показателей качества того, что ему положено
Наверх