16699
Президент РФ Владимир Путин подписал закон, дающий авиакомпаниям право продавать билеты на самолет по невозвратным тарифам, что должно способствовать снижению стоимости авиаперелета, сообщает агентство Прайм со ссылкой на пресс-службу Кремля
19102
Президент РФ Владимир Путин подписал закон об упрощенной выдаче российского гражданства соотечественникам, которые свободно владеют русским языком и живут либо проживали на территории СССР или Российской империи в границах современной РФ, сообщает РИА Новости
10050
Комиссия Госдумы по этике по поручению спикера Сергея Нарышкина, предположительно, на следующей неделе рассмотрит инцидент с участием лидера ЛДПР Владимира Жириновского, который оскорбил журналистку МИА «Россия Сегодня», сообщает РИА Новости.
3152
Парламент Крыма утвердил назначение экс-главы самообороны вице-премьером республики
6350
Роспотребнадзор не ожидает проблем с прохождением летнего оздоровительного сезона в Крыму, сообщает РИА Новости со ссылкой на главу ведомства Анну Попову
5492
Крымские отряды самообороны уберут все заборы, незаконно преграждающие проход к пляжам, сообщило правительство региона в своем микроблоге в Twitter.
3358
Высшая школа экономики продолжает цикл лекций в музеях Москвы. 24 апреля в Центре современной культуры «Гараж» состоится лекция «Истинная роль брендов в обществе постмодерна».
2468
Министр природных ресурсов: Природные пожары в этом году застали Россию врасплох
9571
Сотрудники столичной Госавтоинспекции ограничат движение в центре Москвы в понедельник из-за репетиции военного парада, который пройдет на Красной площади 9 мая, сообщает РИА Новости
7886
Власти Москвы могут отказаться от строительства одной станции на «зеленой» ветке метро
6087
Военную технику для участия в Параде Победы этой ночью перебросят на Ходынское поле
6564
Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) выражает озабоченность вмешательством политики в туристическую отрасль на примере отказа чешского отеля принять российских туристов в знак протеста против присоединения Крыма к РФ, сообщила РИА Новости руководитель пресс-службы ведомства Ирина Щеголькова.
4371
МВД Украины утверждает, что телевышки в Донецке никто не захватывал, и каналы транслируются в обычном режиме, сообщает РИА Новости со ссылкой на сайт ведомства.
3351
В украинском Славянске неизвестные обесточили телецентр, транслирующий российские каналы
2673
Компромисс по ситуации на Украине должен быть найден внутри нее, а не между третьими игроками, например между РФ и США, заявил президент РФ Владимир Путин во время прямой линии с россиянами
2604
ЦБ РФ с 17 апреля отозвал лицензию у дагестанского банка «Каспий»
3291
Торговый дом «Шатер» рассматривает возможность строительства сафари-парка в Подмосковье
2403
Лоукост-авиакомпания «Добролет», созданная «Аэрофлотом», будет базироваться в Шереметьево
2420
«Ростелеком» построил линию связи с Крымом по дну Керченского пролива
3740
Павел Дуров: Мы не будем удалять ни антикоррупционное сообщество Навального, ни сотни других сообществ
3272
Google не раскрывает данные о первом дне продаж «умных» очков в США
2393
Чиновники бронируют адреса в новых доменах .москва и .moscow
2075
Компания Google отделила Крым от Украины на своих картах
3657
Суд отклонил иск мордовской колонии к Толоконниковой из-за ее письма об условиях труда
3619
Мировой суд в Москве рассмотрит дело Алексея Навального о клевете
2406
Глава Мосгорсуда Ольга Егорова подала документы в квалификационную коллегию на повторное занятие этой должности; таким образом, Егорова не претендует на занятие вакантного места председателя объединенного Верховного суда РФ
2438
Прокуроры заинтересовались художником, приковавшим гениталии к Красной площади
2781
Здания в центре Москвы украсят репродукциями знаменитых картин
2628
Фильм о русской Жанне Д'Арк покажут на открытии киномарафона в Крыму
2464
Харуки Мураками впервые за девять лет выпустил сборник новелл
2638
В Мексике скончался писатель Габриэль Гарсиа Маркес, его тело будет кремировано
4779
Менеджер Шумахера сообщила, что его состояние немного улучшилось
3430
Олимпийские кольца из Сочи подарят Греции
3129
Новый логотип чемпионата России по футболу будут выбирать болельщики
2634
Официальную песню чемпионата мира-2014 по футболу представили на YouTube
00:05 04/06/2012 Наталья Типенко 0 34

Кому нужна реформа бюджетных учреждений?

Население как потребитель услуг не знает ни объема, ни показателей качества того, что ему положено

Антон Степанов

В России идет широкомасштабная реформа бюджетных учреждений. Коснется она более чем 200 тыс. учреждений федерального, регионального и местного уровня. Ее суть: финансироваться должно не учреждение, а услуги, которые этим учреждением оказываются. Школы должны учить — это их услуга, поликлиники — лечить и т.д. Средства, получаемые учреждением, должны напрямую зависеть от числа учащихся, больных, то есть от количества услуг, которые оказывает учреждение. При таком подходе повышается эффективность бюджетных расходов, а также качество услуг. Идея не нова, применяется во многих странах и не вызывает возражений.

Механизм реализации

Механизм реализации прописан в федеральном законе №83. Когда этот закон принимался, в прессе поднялся вал публикаций. Общий их тон: все социальные услуги станут платными. Минфин РФ разъяснял, что закон носит «технический характер» и не предполагает введения платности, а дает гражданам возможность участвовать в оценке услуг и влиять на их качество. Население успокоилось. Подготовительный этап введения закона заканчивается летом 2012 года, уже с начала года органы управления отчитываются о том, что закон работает. Но так ли это?

Одна из заявленных целей нового механизма — увеличение самостоятельности учреждений как способ повышения эффективности бюджетных расходов. В этом случае бенефициар реформы — органы власти и управления. На них возложена ответственность за экономию бюджетных средств и эффективность их расходования. Отказ от субсидиарной ответственности (при которой учредитель (государство, муниципалитет) отвечает за долги бюджетного учреждения) во всех типах учреждений, кроме казенных, должен снизить нагрузку на бюджет и расширить независимость учреждений.

Другая цель — улучшение качества и доступности услуг. Бенефициар — население как их потребитель. Именно население заинтересовано в том, чтобы детям давали качественное образование, а в больницах хорошо лечили. Соответственно, закон предлагает механизмы активного участия населения в формировании бюджетов учреждений, оценке качества их работы.

Для повышения эффективности все бюджетные учреждения переоформляются либо в казенные, либо в бюджетные нового типа, либо в автономные. Типы различаются по степени «независимости» от учредителя — государства/муниципалитета. Наиболее независимые — автономные, полностью зависимые — казенные. Выбор того или иного типа должен определяться исходя из экономической эффективности, подготовленности учреждения к самостоятельности, возможности получать внебюджетные доходы.

Региональные практики

В то же время анализ практик региональных администраций показал, что тип учреждения выбирается учредителем скорее исходя из общего настроя либо на реформы, либо на консервативный сценарий развития, а вовсе не из соображений экономической эффективности.

В ряде субъектов РФ (например, в Тюменской и Новгородской областях, Республике Татарстан) практически все учреждения регионального и муниципального подчинения стали автономными. В других субъектах более 90% учреждений оформлены как казенные. В Воронежской области бюджетными «назначены» все учреждения города Воронежа, а казенными — все остальные муниципальные учреждения. Автономных учреждений образования в области нет. В Курганской области только 10% общеобразовательных школ являются бюджетными учреждениями, остальные переведены в статус казенных.

Важно, что именно учредители опасаются «выпустить» учреждения из-под своего контроля и боятся формировать даже «новые бюджетные» учреждения, не говоря уже об автономных. Органы управления не торопятся реализовать предоставленные законом возможности для расширения самостоятельности учреждений и не рассматривают смену типа учреждений как путь к повышению эффективности бюджетных расходов.

До сих пор отсутствует четкость в понимании того, что такое стоимость услуги. Учреждения, оказывающие услуги одинаковые и по объему, и по качеству, могут получать совершенно разные финансовые средства и стоимость услуг у них будет разной. Механизм перехода позволяет использовать индивидуальные затраты учреждений для определения стоимости услуги, «нормативов стоимости, первоначальных нормативов», чем активно пользуются учредители. При таком подходе каждое учреждение будет иметь свой «норматив», свою стоимость услуги. И ни роста эффективности расходов, ни равного подхода при «закупке»  услуг у поставщиков — учреждений или организаций любой формы собственности — достичь будет нельзя, так как будет отсутствовать общая стоимость (цена) услуги, будут лишь фактические расходы.

То есть «правила игры» не едины, а определены индивидуально. Что может поставить крест на цели повышения эффективности. Для учредителя и учреждения не изменится ничего, кроме появления дополнительной бумажной работы. Создается впечатление, что во многих регионах у органов управления разного уровня заинтересованности в полноценной реформе просто нет.

Необходимость детализации

А есть ли заинтересованность у населения? Переход на финансирование услуг невозможен без четкого определения того, что является услугой и детального перечня всех услуг. Степень детализации должна быть достаточной для того, чтобы граждане составили четкое представление о том, что и в каком объеме государство должно предоставить за счет бюджета, а за что надо будет платить.

Федеральные министерства должны были утвердить перечни государственных услуг с показателями качества еще в 2010 году. Вместо этого появились формулировки услуг типа «Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования». При таких формулировках невозможно понять, останутся ли в школе бесплатные кружки, группы продленного дня и т.д. Для дошкольных учреждений, например, предусмотрена только одна услуга, для общеобразовательных школ — три услуги.

Таким образом, при отсутствии детализированного перечня услуг существует реальный риск, что платить придется за то, что раньше по умолчанию входило в пакет бесплатных услуг школ, детских садов, больниц, интернатов и др. Примеры тому уже есть. В Приморском крае группы продленного дня в школах стали платными, так как они не были включены в соответствующий перечень услуг.

При отсутствии внятных перечней от отраслевых министерств субъекты РФ вынуждены самостоятельно решать проблему перечней услуг. При формировании заданий учреждениям, как правило, используются общие формулировки, в рамках которых невозможно определить ни показатели качества, ни объемные характеристики.

Масштаб проблемы не будет осознан до тех пор, пока в 99% случаев идут по пути «одно учреждение — одна услуга». Размер получаемых учреждением средств при этом ничем не отличается от того, что учреждение получало по традиционной смете.

При этом незамеченным остается то, что в результате реформы набор услуг, которые будут оказываться населению бесплатно (то есть за бюджетные средства в рамках «госгарантий»), в разных регионах может очень сильно отличаться, что является нарушением принципа равенства в предоставлении услуг. Учредители — это не только федеральные и региональные органы власти, но и муниципалитеты, у которых бюджеты, как правило, дефицитны. Поэтому опасения населения по поводу роста платности как результата реформы, не лишены оснований.

Соответственно, раз население как потребитель услуг не знает ни объема, ни показателей качества того, что ему положено, оно и не чувствует, что реформа осуществляется в его интересах.

Спасти реформу может Минфин

В этих условиях существует большая вероятность, что реформа будет реализована ровно настолько, насколько она облегчит жизнь чиновникам. Во многих случаях обязательства государства в виде «субсидиарной ответственности» уже упразднены и возложены на сами учреждения. Но что касается роста административной и финансовой самостоятельности учреждений, то он имеет мало шансов на реализацию, учитывая выстроенный тип взаимоотношений власти всех уровней и пассивность населения как потребителя услуг.

На данный момент видится один выход: Минфин РФ как орган, ответственный за проводимую в стране бюджетную политику, должен требовать от регионов строгого исполнения всего комплекса мер, предусмотренных законом. А от отраслевых министерств — разработки такого (детализированного) перечня услуг, который обеспечит заинтересованность населения в изменениях.

Статья продолжает серию публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА, www.arett.ru) о стратегических проблемах развития страны