Осторожно: налоговые маневры!

В последние три месяца одна из наиболее обсуждаемых тем в российской экономической политике — это планируемый «налоговый маневр». Бизнес затаился в мучительном ожидании того, к каким решениям придет правительство. Тем более что предсказывать эти решения стало совсем непросто. К тому же еще слишком свежи воспоминания о том, насколько внезапным было решение перейти с ЕСН на страховые взносы, что привело к существенному росту налоговой нагрузки на бизнес и негативным экономическим эффектам.

Вообще за прошедшие два десятилетия различные налоговые новации осуществлялись — и тем более предлагались — неоднократно. Необходимость «маневрирования» обосновывалась прежде всего благими задачами развития обрабатывающих секторов промышленности, структурной перестройки и диверсификации экономики. Вот и сейчас обсуждается структурный маневр, который переориентировал бы финансовые потоки в высокотехнологичные отрасли и обеспечил бы новую индустриализацию.

Пространство возможностей

Возможно, предпосылкой к нынешней дискуссии о налоговом маневре стали идеи одной из рабочих групп, занимавшихся разработкой «Стратегии-2020». В мае прошлого года ею был представлен доклад о необходимости структурного налогового маневра. Предлагалось вкратце следующее: снизить до 15% ставки налога на прибыль, НДС, страховых взносов (так называемая схема 15-15-15), а для компенсации выпадающих доходов повысить акцизы на табак, крепкий алкоголь, пиво; а также увеличить НДПИ на газ и нефть. Общая идея такого маневра, предполагающего снижение налогов, ограничивающих экономический рост в обмен на повышение изъятия природной ренты, показалась нам весьма интересной, хотя реальные возможности для столь «глубокого» маневра были скорее всего в значительной мере переоценены.

Во-первых, само «поле» для таких налоговых маневров по сравнению с началом 2000-х стало более ограниченным. В период 2002–2006 годов определенный налоговый маневр уже фактически состоялся. С одной стороны, существенно повысилась налоговая нагрузка на нефтяной сектор за счет введения НДПИ с 2002 года и установления более прогрессивной шкалы ставки экспортной пошлины на нефть с 2004 года. С другой стороны, общая налоговая нагрузка на экономику последовательно снижалась до 1–1,5 п.п. в год. При этом были осуществлены такие знаковые меры, как поэтапная отмена оборотных налогов в 2001–2004 годах, реформа налога на прибыль и снижение порога применения регрессии по ЕСН с 2002 года, снижение ставки НДС с 2004 года, существенное снижение базовой ставки ЕСН с 2005 года.

Дальнейшее повышение нагрузки на нефтяную отрасль представляется рискованным в плане обеспечения ее конкурентоспособности. Так, с 2007 года потребовалось определить условия дифференциации НДПИ в зависимости от условий добычи, а с 2008-го были введены механизмы налогового стимулирования углубленной разработки существующих и освоения новых месторождений.

Рассчитывать на существенный рост доходов бюджета от повышения акцизов тоже неосмотрительно, особенно в условиях плохо прогнозируемых социальных последствий такого решения и возможного формирования альтернативных каналов производства и поставки табака и алкоголя.

Да, наверное, есть существенные резервы по увеличению газового НДПИ, учитывая предстоящую постепенную либерализацию внутренних цен на газ. Но только этих ресурсов уже явно не хватило бы на весь задуманный маневр.

Во-вторых, будет уместным упомянуть о том, как реагируют компании на изменение налоговой нагрузки. Если ее повышение приводит к тому, что большинство (почти 60%) компаний сокращают свою инвестиционную активность, то снижение налогового бремени сочетается с увеличением инвестиций лишь у меньшинства (чуть менее 30%) компаний. Последнее в существенной мере связано с недостаточно развитой конкуренцией и ограниченностью условий для получения выгод от инновационного поведения. Компании при появлении дополнительных средств из-за снижения налогов не всегда торопятся инвестировать их в свое развитие.

Из этого следуют два вывода: 1) просто снижение налоговой нагрузки вне контекста улучшения деловой среды и развития конкуренции может оказаться недостаточно эффективным для структурного маневра; 2) если нет уверенности, что после снижения налоговой нагрузки в последующем ее не придется повышать, то лучше вообще не осуществлять каких-либо изменений.

Бюджет как угроза

Вернемся к судьбе налогового маневра «15-15-15». Конечно, предложения были слишком радикальны. Можно было и не трогать ставку НДС — по нашим оценкам, ее снижение не дает значимых мотиваций к расширению инновационной деятельности (в отличие от снижения ставки налога на прибыль), — а сосредоточиться на обсуждении существенного снижения ставки (причем не номинальной, а эффективной) страховых взносов. Это действительно один из наиболее «тяжелых» налогов, особенно для малых и средних компаний высокотехнологичных секторов экономики, подталкивающий бизнес к частичному уходу в тень.

Прошло не так много времени, но ракурс обсуждения «маневра» принципиально изменился. Основные вопросы февраля 2012 года: придется или нет повышать налоговую нагрузку на экономику в целом? а если да, то за счет изменения ставок каких налогов? Соответственно налоговый маневр стал интерпретироваться как неувеличение налоговой нагрузки на несырьевые секторы.

Складывается впечатление, что маневр становится не структурным, а отвлекающим, прежде всего от обострившейся проблемы роста расходных обязательств бюджета при ограниченных возможностях его балансировки. И обсуждать соответственно надо не содержание налогового маневра, а механизмы ограничения роста необеспеченных бюджетных обязательств.

Мы сильно сомневаемся, что неухудшение условий для определенных секторов — это сильный стимул к их развитию и тем более для привлечения инвестиций. Такие ожидания были бы относительно справедливы, если бы не усиливался процесс страновой конкуренции за инвестиции, бизнес не стал бы уже достаточно глобален и мобилен в плане выбора юрисдикций для развития своей деятельности, а российские инвесторы были бы ограничены в возможностях осуществления инвестиций в экономики других стран.

Справедливости ради, и Минфин, и Минэкономразвития сейчас относительно едины в том, что не следует повышать базовую ставку страховых взносов до запланированных 34% (предлагается оставить ее на уровне 30%, а может быть, и снизить). Для компенсации недостающих бюджетных средств планируется увеличить налоговые изъятия с доходов от последовательного повышения внутренних цен на газ, но понятно, что эти доходы бюджета реально формируются за счет потребителей газа.

Наверное, хорошо, что сейчас предлагаются отдельные налоговые «пряники». Можно порадоваться, что движимое имущество (в том числе оборудование) предлагается исключить из-под обложения налогом на имущество. Однако компенсировать бюджетные потери планируется за счет отмены льгот по налогу на имущество инфраструктурных монополий, а их потери — увеличением тарифов, то есть за счет потребителей их продукции и услуг.

Налоговые неожиданности

Возможно, мы не так поняли и (или) в чем-то исказили суть предлагаемых налоговых новаций — в публичном пространстве они представлены пока весьма туманно. По нашим впечатлениям, существенным элементом переговорного процесса между ведомствами при формировании налоговой политики остается ставка на оригинальные экспромты и неожиданные компромиссы, зачастую вне какой-либо стратегической повестки экономического развития. В результате изменения в сфере налогообложения становятся мало предсказуемыми для бизнеса.

Предлагаемые налоговые новации, как правило, четко не анализируются с позиций «выигравших» и «проигравших» групп. Нет ясных процедур, порядка обсуждения и оценки влияния налоговых изменений на экономическое развитие. При принятии решений слабо учитываются особенности реакции бизнеса на изменение налоговой нагрузки — идет прямой счет потерь или дополнительных доходов в предположении, что бизнес не изменит своего поведения. Так что сам «формат» обсуждения и формирования налоговой политики нуждается в существенном развитии.

Статья продолжает серию публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА, www.arett.ru) о стратегических проблемах развития страны.