В среду 6 февраля Мосгордума приняла поправки к некоторым городским законам, и в результате в половине московских районов местное самоуправление лишилось возможности заниматься делами несовершеннолетних, опекой и попечительством, а также организацией массовых мероприятий. Эти функции перешли к управам, а сами муниципалитеты теперь могут быть упразднены за ненадобностью.
Как устроена власть в Москве
Всем городским хозяйством управляет мэр, ему подчиняются департаменты, обладающие различными функциями и полномочиями. На местах указания мэрии выполняют префектуры административных округов, которым, в свою очередь, подчиняются управы районов. При этом параллельно с управами в районах существуют администрации муниципальных образований. Управы были созданы постановлением правительства Москвы, в их ведении – вопросы благоустройства, строительства, малого бизнеса, публичных слушаний на территории района. Администрации районов были образованы после принятия в 2003 году федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в Москве, в отличие от остальных регионов страны, они получили меньше полномочий, чем позволяет федеральный закон, так как значительная часть властных функций принадлежит управам.
Районные «парламенты» взамен получили некоторые дополнительные функции. Теперь с ними будут согласовывать результаты конкурсов на проведение работ по благоустройству дворов и ремонту подъездов, планы по массовым мероприятиям и перечень помещений для детских кружков, спортивных секций и других некоммерческих организаций. Перед депутатами ежегодно будут отчитываться главы дирекций парков и директора школ, они будут заранее получать информацию о районных аукционах.
Закон
По закону у органов местного самоуправления есть представительная ветвь власти (муниципальное собрание) и исполнительно-распорядительная (муниципалитет). В 2005-2007 годах муниципалитеты получили право формировать комиссии по делам несовершеннолетних, решать вопросы опеки и попечительства и организовывать массовые мероприятия в районах. На эти цели каждому району из городского бюджета выделяются средства. В 2012 году добавилось право заслушивать отчёты глав управ, руководителей бюджетных учреждений, контролировать благоустройство и строительные работы, согласовывать строительство сезонных кафе, передвижных торговых точек и капитальных построек до 1500 квадратных метров.
В конце прошлого года с инициативой поправок выступили муниципальные депутаты Владимир Гарначук, Максим Мотин и Илья Свиридов: они уверены, что муниципалитеты неэффективны, дублируют работу управ и тратят лишние бюджетные деньги. Полноценно выполнять функции в сфере опеки, досуга и спорта муниципалитеты не могут, потому что решение сопутствующих бытовых вопросов почти всегда зависит от управ. Депутаты предложили провести в районах Тропарёво-Никулино, Таганский и Печатники эксперимент: упразднить муниципалитеты, вернуть их функции управам, а сами управы поставить под контроль муниципальных депутатов. В таком случае часть сотрудников муниципалитета образуют аппарат муниципального собрания, а остальные переходят на работу в управу.
Однако в первой версии законопроектов, которые внёс глава Совета муниципальных образований Алексей Шапошников, ни о каком контроле над управами не говорилось. При этом эксперимент неожиданно распространился уже на 58 московских районов: муниципальные собрания одно за другим стали отказываться от своих полномочий. Некоторые депутаты заявляют, что голосовать за отказ их убеждают чиновники мэрии и префектур. В результате даже инициаторы реформы стали сомневаться, что она пойдёт на пользу местному самоуправлению в Москве.
Накануне второго чтения Мосгордума получила ряд дополнительных поправок от муниципалов, а также экспертизу законопроектов от независимого эксперта Юрия Загребного. По его мнению, поправки лежат за рамками компетенции Мосгордумы (нормы местного самоуправления определяются федеральным законом). Кроме того, по закону нельзя забирать полномочия у муниципалитетов по заявлению муниципальных депутатов. Основаниями для такой меры могут быть только: неисполнение муниципалитетом своих полномочий, фактическая невозможность их исполнять или чрезвычайная ситуация. Комиссия Мосгордумы отклонила замечания эксперта, однако в тексте закона они оказались частично учтены: убраны слова о том, что поправки вносятся в связи с обращениями муниципалов. Таким образом, депутаты Мосгордумы фактически признали, что использовали муниципальных депутатов как зачинщиков реформы, хотя не имели на это права.
Как оппозиция шла в депутаты
Кампания по участию оппозиции и независимых кандидатов в муниципальные депутаты началась на волне подъема гражданской и протестной активности в конце 2011 года перед декабрьскими выборами в Госдуму. Еще осенью были запущены проекты по массовой подготовке наблюдателей на президентских выборах, которые помогли объединить активную и идейную молодежь. Тогда же стартовала «Школа депутатов», которую организовали, в том числе и действующие депутаты. Сторонники массового участия в муниципальных выборах утверждали, что победа на них может стать для молодых людей первым шагом в политике, школой общения с властью. Кроме того, они предлагали заниматься изменениями жизни людей «снизу» в ситуации, когда на политику государства активные горожане повлиять не могут.
«Московские новости» опросили депутатов и экспертов об их отношении к ликвидации муниципалитетов:
Сергей Соколов, муниципальный депутат района Коньково
— Эти законы убивают местное самоуправление в Москве. Жители потеряют контроль над своим районом. Управа – это не конституционный орган, он обозначен только в одном московском законе - «Положении об управах» - который легко отменить распоряжением мэра. Я за то, чтобы от управ муниципалитетам передали благоустройство, озеленение, капитальный ремонт, как это прописано в федеральном законе о местном самоуправлении. По Конституции органы местного самоуправления не входят в состав исполнительной власти, как в случае с управами. Мы хотим сделать так, как положено по закону. А то получается, что вся страна живёт по Конституции, а Москва и Петербург – по своим собственным законам.
Максим Мотин, муниципальный депутат района Печатники
— Люди в префектуре и мэрии предложили: давайте рассмотрим эксперимент по упразднению муниципалитета. Я не против того, чтобы попробовать сдвинуть систему с мёртвой точки. Муниципалитет мне никак не помогает работать. В районах, где есть активные муниципальные депутаты, эксперимент пойдёт на пользу. Но я против того, чтобы идея, которая предлагалась как эксперимент, внедрялась сразу во всех районах и представлялась обществу как инициатива оппозиции. Самое важное – это то, что началась дискуссия о роли местного самоуправления. Сейчас нужно выяснить, как её видит мэрия в лице Собянина.
Светлана Савицкая, муниципальный депутат Ярославского района
— Когда муниципалитетам передавали государственные полномочия, их не передали до конца. Например, муниципалитет заливает каток, а управа делает освещение. А если она его не сделает, какой смысл заливать каток? Кроме того, когда всё решает управа, расходование местного бюджета будет бесконтрольным. Я считаю, что нужно не отнимать, а расширять полномочия муниципалитетов, и не на словах: передать им благоустройство и ЖКХ. А сейчас у депутатов просто забирают исполнительную власть.
Вячеслав Шуленин, глава Департамента территориальных органов исполнительной власти Москвы
— Никакого давления на депутатов со стороны власти нет, если они хотят отказаться от полномочий, они от них отказываются. Муниципалитеты были созданы в 2003 году, и полномочий у них не было никаких: трудно было достигнуть баланса между ними и управами. Это были изначально нежизнеспособные учреждения, их пытались искусственно насытить полномочиями, которые малореализуемы.
Алексей Рыбин, бывший юрист городской организации СПС
— Инициаторы законопроекта говорят, что если ликвидировать полномочия муниципалитета, то государство что-то сэкономит. Но по факту все службы, которые работали в муниципалитете, переедут в управы. Абсолютно тот же штат, те же зарплаты. Никакой экономии, только деньги тратим на переезд. К тому же за время своего существования местное самоуправление приобрело права на помещения. Что делать с заключёнными договорами? Любое изменение в сфере права – это всегда дополнительные издержки. Проблема в том, что во многих районах нет активных депутатов, и там фактически всеми делами занимается управа. Поэтому, наверное, эта дурацкая идея и созрела. Но там, где есть реальный контроль над муниципалитетом, он нормально работает. Это «руки» депутатов, которые должны выполнять их приказы.
Юрий Загребной, депутат Мосгордумы второго созыва, политолог
— Задумавшись о том, что нынешняя структура управления не очень эффективна, депутаты предложили поискать более совершенные формы. Мэрия поддержала. Политическая выгода власти здесь в том, что люди отвлекутся от нынешнего состояния местного самоуправления. В феврале-марте должны состояться отчёты глав управ, управляющих компаний и других учреждений перед муниципальными депутатами, но по итогам этих отчётов они не смогут принять никаких решений, меняющих ситуацию. И может оказаться, что никаких улучшений в местном самоуправлении нет, несмотря на то, что власть пытается показать обратное.
Юрий Плюснин, профессор Факультета государственного и муниципального управления Высшей школы экономики
— Муниципалитеты в Москве были только на бумаге. Полномочий у них было мало, в основном это было распределение средств на молодёжную политику, участие в благоустройстве и тому подобное. В Московской области муниципалитеты решают основные вопросы жизни местного сообщества, как и во всей стране, а в Москве полноценных органов местного самоуправления не было и нет, и они не нужны. Их функции выполняют низовые органы государственной власти – управы. Для того, чтобы могло существовать местное самоуправление, нужна самоорганизация местного общества. В Москве и в других крупных городах это невозможно. Здесь люди живут и работают в разных местах, они не знакомы даже с соседями по лестничной площадке.