Торонто - один из немногих зарубежных городов, существенно расширивших своих границы
Пузанов
Проблемы Москвы можно решить не изменяя ее границы, а просто научив местные власти договариваться друг с другом, считает генеральный директор фонда «Институт экономики города» Александр Пузанов. О том, как это происходит в других странах, как там власти договариваются с жителями и мнением какого количество людей можно пренебречь, он рассказал в интервью «МН».
- Александр Сергеевич, насколько необходимо, по-вашему, присоединение к Москве новых земель?
- Есть Москва как социально-экономическая система, городская агломерация. Она расширяется независимо от решений о том, где провести границу. Москва также существует как субъект Российской Федерации. В идеале обе эти системы - социально-экономическая и управленческая - не должны находиться в жестком соответствии, потому что экономика постоянно развивается. Исходя из такой логики, менять границы надо постоянно. Я считаю, что это совершенно непродуктивно и бессмысленно.
- А что показывает мировой опыт изменения границ?
- Он показывает, что изменение границ - это абсолютно не первостепенный вопрос. Примеры серьезного изменения границ городов в мире единичны. Некоторое время назад было принято решение о существенном расширении границ Торонто. Тогда несколько самостоятельных муниципалитетов, фактически образующих единый город, решили объединиться. Да и то эксперты впоследствии очень сдержанно оценивали это объединение. Чаще решения об изменении границ носят точечный характер, как у нас было с Люберецкими полями аэрации. Обычно все-таки договариваются и решают проблемы в тех границах, которые исторически сложились.
- Один из европейских городов, который ставят в пример Москве, - Париж.
- В административных границах Парижа живет около 2 млн человек – это сравнимо с границами Москвы внутри Третьего транспортного кольца. Но есть еще Большой Париж - городская агломерация с населением примерно 10 млн чел. В нее входят самостоятельные муниципалитеты (коммуны). Также есть орган регионального управления, причем в данном случае границы региона практически полностью совпадают с границами парижской агломерации: территориальный орган государственной власти - администрация региона Иль-де-Франс, а также избираемый Совет. Но там четко разделены полномочия, и эти органы «главные» только в пределах своих полномочий. В других вопросах главные – муниципалитеты. Кроме того, многие управленческие решения принимаются в рамках межмуниципального сотрудничества по конкретным вопросам, представляющим общий интерес. В России также законодательно прописан институт межмуниципального сотрудничества, но он практически не работает.
- В 2008 году французские власти объявили конкурс на концепцию развития Большого Парижа. Какова была его цель?
- Создать долгосрочную стратегию пространственного развития парижской агломерации. Эта стратегия имеет архитектурно-планировочный уклон, она привязывается к конкретным территориям: здесь мы построим дорогу, здесь будем уплотнять жилую застройку, здесь строить студенческие городки и т.п. Предполагается, что разработка этой концепции активизирует межмуниципальное сотрудничество в рамках парижской агломерации.
Глава «Международного ателье Большого Парижа» архитектор Бертран Лемуан в интервью «МН»:
«Мы не стремимся к тому, чтобы жители окраин ездили работать в центр города»
- А идеи административно объединить всех в один город не возникала?
- Нет. Никому в голову не может прийти уничтожить низовой уровень – уровень муниципалитетов. Когда этот уровень существует, вопрос об административных границах становится абсолютно вторичным, потому что разные проблемы нужно решать в разных конфигурациях – какие-то только в рамках всей агломерации, какие-то – только для центрального района Парижа, а какие-то решения надо принимать на уровне муниципалитета.
Может, потом они поменяют что-то в административном устройстве, но сейчас это не главный вопрос. Первостепенные вопросы – какие проблемы нам надо решить и как мы будем это делать.
- Другой европейский город, который ставят в пример Москве, - Лондон. Как ситуация складывается там?
- Он состоит из нескольких десятков муниципалитетов. Границы Большого Лондона, да и вообще существование Большого Лондона определялось, скорее, политическими соображениями. Когда в 1970-х годах к власти пришли консерваторы, они упразднили совет Большого Лондона и должность мэра города. Позже должность мэра Большого Лондона возвратилась. Но в тот период, когда она была упразднена, ничего страшного, в общем-то, не произошло. Город оставался крупным финансовым центром, европейской столицей, в целом система работала.
Для нас это выглядит удивительно, потому что в Москве фактически нет местного самоуправления. Формально эти муниципалитеты существуют, но полномочий у них практически нет. Это обосновывается единством инфраструктурных объектов, необходимостью централизованного проведения архитектурной политики и т.п. Но весь мировой опыт показывает, что функционирование крупных инфраструктурных систем в больших городах - центральное теплообеспечение, крупные магистрали - прекрасно сочетается с существованием муниципалитетов и решениями местных органов в пределах своей компетенции. Когда все это стягивается на уровень единого центра, как это происходит в Москве, тогда, естественно, вопрос о том, где провести границу, приобретает гораздо более важное значение. При этом управление как в административных границах города, так и в границах фактически сложившейся городской застройки, а также в границах городской агломерации становится гораздо менее гибким и более бюрократизированным.
- Были ли за рубежом конфликты между населением и властями при реализации проектов, подобных московскому?
- В других странах достаточно конфликтов. Но зарубежные примеры показывают, что власти стараются максимально учитывать мнение людей. Существуют выработанные традиции консультирования, выявления компромиссов. Классический случай: городу нужен аэропорт. Все поддерживают его строительство, кроме тех людей, которые будут жить рядом с ним. Они пытаются блокировать это решение. Тогда начинается общественное обсуждение – плюсы и минусы строительства, механизмы компенсаций. Не только власть, но и само сообщество, в котором большинство видит выгоды от нового аэропорта, ищет аргументы, чтобы убедить меньшинство согласиться с этим решением. В процессе участвует также бизнес. Рано или поздно выкристаллизовывается компромисс.
- И власти никогда просто не говорят «надо – и все тут»?
- В Англии – очень редко, во Франции – бывало. Конечно, недовольные в любом случае остаются, но есть эмпирически определенная доля таких людей, которая некритична. Это действительно меньшинство, они это понимают и смиряются с ситуацией. А когда доля этих людей составляет 10-30 процентов, они активно защищают свои права.
И главное, в других странах есть экономический механизм реализации своего недовольства – это незыблемое право собственности. Механизм изъятия собственности для государственных нужд очень жестко регламентирован. Хрестоматийный пример – в токийском аэропорту в конце взлетной полосы стоит маленький деревенский домик. С его хозяином не договорились, и он из принципа остался там жить.
- В чем вы видите главную уязвимость решения об изменении границ Москвы?
- Понятно, что это решение принимается в конкретной исторической ситуации. Безусловно, какие-то решения по изменению границ могли бы быть целесообразны. Но, к сожалению, то, что предъявлено обществу сейчас, - это изолированное решение. И это очень плохо. В рамках общей концепции развития города его еще можно было бы обсуждать, но перенос границ как «самодостаточное решение» значит, что мы решаем только одну проблему – проблему «физической» нехватки земель, необходимых для развития города, - а все остальные останутся и будут проявляться уже в новых границах.
Здесь логика колониальная. Как будто рассуждали так: «Мы зажаты, нам нужны новые земли. Так сложилось, что в рамках существующей системы мы не можем развиваться на других территориях. Значит, эти территории надо нам административно подчинить. А раз такие решения можно не каждый год пробить - значит, надо «прирезать» с запасом. Не очевидно, что нужна столь большая территория, но придержим, а там уже видно будет, как будем осваивать».
- Контекст